Az EU is hozzájárulhatott a jogállamisági problémákhoz, amelyeket most orvosolni akar

A magyar közbeszédben gyakran kerülnek elő meglehetősen szélsőséges értelmezések arról, hogy milyen viszonyban áll egymással Magyarország európai uniós tagsága és a hazai demokratikus intézményrendszer fideszes leépítése.

Egyes ellenzéki körökben például régi és az Európai Bizottság jogállamisági eljárása által máig életben tartott remény, hogy az Európai Unió most már tényleg megvédi Magyarországot Orbán Viktor önkényétől, és az uniós források elzárásával jobb belátásra bírja a kormányt. Az uniós beavatkozás narratívája természetesen a kormányoldalon ugyanígy jelen van, csak ellentétes előjellel: a sátáni európai liberálisok el akarják pusztítani a magyar önrendelkezést, hogy migránsokkal áraszthassák el az országot, és átoperálhassák a magyar gyerekeket.

Ugyanakkor a kocsmai politikatudomány hasonlóan népszerű értelmezése az is, hogy az Európai Unió az Orbán-rendszer legfőbb külső finanszírozója, és amíg a német autógyárak adókedvezményeket és olcsó munkaerőt kapnak, a rendszernek nincs félnivalója, legfeljebb jelképes és átmeneti büntetésre számíthat.

Bár a maga nemében mindkét elképzelés logikusnak tűnhet, a politikatudományt nem csak kocsmákban művelők szerint a valóságban az Európai Unió nem ilyen egyszerű sémák mentén működik, és nem valamiféle egységes külső akarat megtestesítője, hanem egy, ezernyi tagállami és gazdasági lobbiérdek által cibált bürokratikus intézmény, erősen korlátos jogkörökkel, lomha és kompromisszumos döntéshozatali rendszerrel és mérsékelt önálló cselekvőképességgel.

Tágabb értelemben az elefántcsonttornyokban az is régi alapvetés, hogy a politikai szereplők – legyen szó „Brüsszelről” vagy „Orbánról” – cselekedeteit politikai és társadalmi intézmények strukturálják, és a politikai folyamatok megértésének kulcsa annak feltárása, hogy ezek az intézményi változók hogyan befolyásolják őket. Magyarul az Orbán-rendszer hatalmi berendezkedését nem magyarázzák az olyan egyszerű, személyek és csoportok egyéni nézeteire és jellegzetességeire fókuszáló lózungok, miszerint „Orbán hataloméhes” vagy a „magyarok birkák” – valamilyen szinten minden politikus és nép az. Ehelyett annak feltárása az érdekes, hogy a hataloméhségből milyen társadalmi és politikai jellegzetességeknek köszönhetően lett hatalomkoncentráció, illetve milyen társadalmi és politikai jellegzetességek miatt maradt alacsony a hatalomkoncentrációval szembeni ellenállás.

Ezt figyelembe véve próbál egy új, a fentieknél valamivel bonyolultabb részmagyarázatot adni az EU és a magyar demokrácia szövevényes viszonyára egy friss tanulmányban Anna Meyerrose, az Arizonai Állami Egyetem adjunktusa, a demokrácia leépülésének és az illiberalizmus nemzetközi kontextusának egy feltörekvő kutatója.

Meyerrose szeptemberben megjelent tanulmányának fő állítása, hogy a magyar és lengyel demokrácia leépítéséhez az Európai Unió intézményi felépítése is hozzájárult, még ha nem is szándékosan.

Ennek az oka, hogy az EU működési logikája támogatja az erős végrehajtó hatalom kiépülését a tagállamokban, viszont korlátozza a kormánytól független intézmények befolyását és a politikai vita terét. Ez hozzájárult ahhoz, hogy Magyarországon és Lengyelországban a végrehajtó hatalom maga alá tudta gyűrni a gyengébb független intézményeket, és le tudta építeni a kormánypárti önkénnyel szembeni fékeket és ellensúlyokat.

Ezeket a gondokat a jogállamisági mechanizmus sem feltétlenül oldja meg, és hasonló problémák azonosíthatók manapság a Nyugat-Balkán uniós tagjelöltjei között is, amelyek formálisan egyre nagyobb megfelelést mutatnak az uniós elvárásokkal, miközben a gyakorlatban csak a demokrácia díszleteit tartják fent.

Elhozta a demokráciát, már ahova

Az EU történelmileg a demokráciaterjesztés legsikeresebb intézménye: a csatlakozási folyamat során az európai integrációval járó gazdasági és politikai előnyök fejében számos korábbi diktatúrában – Spanyolországban, Görögországban vagy Portugáliában, esetleg korábban Németországban – elfogadták és a belépést követően konszolidálták a demokratikus normákat és intézményeket.

Az európai integráció fontos szerepet játszott a 2004 után csatlakozott, többségében posztszocialista országok rendszerváltás utáni berendezkedésének alakításában is, miután az EU az 1990-es évektől számos intézményi és jogi előírást támasztott velük szemben arra vonatkozóan, hogy hogyan kell működnie egy rendes, demokratikus európai államnak.

Ezzel az Európai Unió az elmúlt években a Nyugat-Balkánon és keleti szomszédságában is próbálkozik, bár felemás eredményekkel: Szerbiában például nehéz felfedezni az uniós perspektíva demokratizáló hatását; Észak-Macedóniában vagy Moldovában viszont tagadhatatlanul változott a politikai klíma az 1990-es évekhez képest.

Ezzel együtt az is régi és Magyarországon is ismert állítás, hogy az EU befolyása a tagállami intézményi és belpolitikai felállásra a csatlakozást követően jelentősen csökken: míg a tagjelöltek számára az unió képes előírni a demokratikus ügymenetet, addig tagjai körében egyre kevésbé.

Ezt jelzi, hogy Magyarország és Lengyelország mellett Görögországban, Horvátországban, Szlovéniában és Csehországban is romlik a demokrácia minősége. Ez alatt a téma kutatói azt értik, amikor egy demokratikusan megválasztott kormány olyan intézményi változásokat hoz, amelyek gyengítik a hatalma feletti ellenőrzést, korlátozzák a polgári és politikai szabadságjogokat és aláássák az ellenzék politikai erejét. A bevett intézményi változások között van a szabad és tiszta választásokat biztosító intézmények pártirányítás alá vonása, a sajtószabadság korlátozása és a médiapiac állami átformálása, a kormány döntéseinek korlátozására és befolyásolására képes független állami intézmények beszántása vagy kiherélése, valamint az igazságszolgáltatás függetlenségének letörése és a bírói kar politikai ellenőrzés alá vonása.

Míg a jelenség hagyományos magyarázatai arra fókuszáltak, hogy a belépést követően az EU-s intézmények 2020-ig nem rendelkeztek formális jogkörökkel a renitens vezetők megrendszabályozására, addig a magyar és a lengyel példa mentén több olyan értékelés is megjelent, amelyek azt állítják, a maga módján az uniós politikai rendszer is támogatja az autokratizálódást.

Ezen érvek között van például a Fidesz esetében, hogy

• az Európai Néppárt és annak befolyásos nyugati tagjai, főként a német Kereszténydemokrata Unió (CDU) hatalmi okokból egy évtizeden át védték a szankcionálástól a magyar kormánypártot;
• a magyar kormány által politikai finanszírozásra használt európai kohéziós alapokon keresztül az EU közvetetten maga fizette a Fidesz gazdasági hátországának megerősítését, illetve mára már a magyar gazdaság egyre több szektorának kvázi hűbéri rendszerben való politikai irányítását;
• a nyugati nagytőke gazdasági és pénzügyi érdekeinek kielégítése érdekében a nyugati kormányok elnézték a társadalmi érdekérvényesítést lehetővé tevő intézmények leépítését, sőt például a munkajogok esetében a multik érdekei mentén kifejezetten támogatták is;
• vagy akár az is, hogy a munkaerő szabad uniós áramlása közvetetten hozzájárult a rendszerrel szembeni társadalmi ellenállás csökkentéséhez: aki rosszul érzi magát Magyarországon, az relatíve könnyen le tud lépni, és nem kell utcára vonulnia egyéni helyzetének javítása érdekében.

Erős kormány, bürokrácia, technokrácia

Anna Meyerrose a fentieknek nem feltétlenül ellentmondó, de annál egy fokkal mélyebb politikai jelenségre vezeti vissza a demokratikus intézmények erózióját: az uniós csatlakozási folyamat, illetve a belépés a végrehajtó hatalom, azaz a kormány jogköreinek és kompetenciáinak erősítésével járt, és ezzel a kormánytól független, illetve a kormány munkáját ellenőrző intézmények gyengülését hozta.

Ez szerinte különösen a 2004-ben, illetve azt követően belépő tagországokra jellemző. Spanyolország és Portugália esetében az 1986-os csatlakozás előtt, az integráció feltételeként jelentősen erősödtek a végrehajtó hatalommal szembeni korlátok az igazságszolgáltatás, a törvényhozás és a független állami intézmények részéről, és a csatlakozás után a független intézmények kormánnyal szembeni befolyása a nyugat-európai átlag környékén stabilizálódott. Ezzel szemben a magyar és lengyel esetben a korlátok ereje a csatlakozás után erősen csökkent, és szignifikánsan eltért a kormányt erősebben ellenőrző nyugat-európai átlagtól. Ez a kormányok tevékenységén is megmutatkozott: a magyar és lengyel kormány sokkal gyakrabban került ellentétbe az alkotmánnyal, mint más európai kormányok.

Meyerrose szerint a különbség nagyrészt abból fakad, hogy az 1992-es maastrichti szerződés jelentősen növelte az EU közösségi kompetenciáit, az uniós szabályozás alá eső gazdasági és társadalmi ügyek terét. Ezért az annak életbe lépését követően csatlakozó fiatal demokráciáktól nagyobb igazodást és komolyabb kormányzati kompetenciákat várt el az európai integráció, mint korábban. Ebből fakadóan a gazdaság működését szabályozó intézményi és jogi megoldások átvétele, illetve a joganyag betartatásához szükséges bürokratikus ügymenet kialakítása nagyobb figyelmet kapott az uniós csatlakozási folyamatban, mint a politikai reformok vagy például az igazságszolgáltatás függetlensége. A demokratikus feltételek nagyrészt a választások lebonyolítására és a parlamenti politika díszleteinek fenntartására korlátozódtak –

a homályos és gyenge jogállamisági feltételrendszert végső soron csak 2020-ra sikerült valamelyest konkretizálni.

A jelenséghez az is hozzájárult, hogy az uniós intézmények bürokratikus, technokraták által irányított szervezetek, amelyek jobb híján a csatlakozni vágyó tagjelöltekben és a tagországokban is hasonló működési mechanizmusok meghonosítását célozzák. Egy ilyen felállás azonban – ahogy az európai, úgy a nemzeti szinten is – egyre több területre terjeszti ki a kormányzati bürokrácia befolyását, és ezzel csökkenti a kormányzati lépések feletti társadalmi kontrollt és a kormány elszámoltathatóságát. A bürokratizálódás emellett teret nyit a Magyarországon is jellemző jogászkodásnak is, ahol a kormány átláthatatlan bürokratikus csatornákon és rendeleteken keresztül képes terelni és eltéríteni a népakaratot. (A dolog iróniája persze, hogy Orbán és holdudvara gyakran panaszkodik a „brüsszeli bürokraták” rémuralmára, amelynek közvetetten végső soron haszonélvezője.)

A 2004 utáni csatlakozási folyamatokat az is megkülönböztette a korábbiaktól, hogy a csatlakozás feltételeit nem kísérte komolyabb politikai vita és társadalmi egyeztetés, a mihamarabbi, bármi áron való csatlakozás a fősodorbeli politika szent tehenévé vált, a részletek nagyrészt az uniós és a keleti politikai elitek közötti alkukon keresztül alakultak ki. Ezek a jelenségek együtt ahhoz vezettek Meyerrose szerint, hogy elsikkadt a demokrácia működéséhez legalább ilyen fontos, a nép tágabb csoportjainak érdekeit képviselő társadalmi intézmények, érdekvédelmi szervezetek kialakítása és/vagy megerősítése.

Ehhez persze nemcsak az uniós csatlakozás, hanem az is hozzájárult, hogy térségünkben a demokratikus rendszerek felállítása néhány év alatt ment végbe, szemben a demokratizálódás korábbi hullámaival, ahol évtizedes társadalmi és politikai harcok árán csikarták ki a demokratikus politikai részvétel feltételeit. Emiatt az újonnan létrejött független intézmények jogi és nem politikai alapokon nyugodtak, azokat az elit jogászkodása és nem a társadalmi igények alakították ki. Emiatt a demokrácia számos alapvető intézménye sekély maradt – az uniós működési mechanizmusok pedig ezt a felállást erősítették.

Szűkülő belpolitikai tér

A fentiek nemcsak a csatlakozásra, hanem a tagság gyakorlatára is jellemzőek Meyerrose szerint. Az uniós politika hagyományosan a kormányok képviselői közti alkukból áll, ezért az uniós döntéshozatalban való részvétel tovább növeli a kormány erejét más, a brüsszeli döntéshozatalra semmiféle ráhatással nem rendelkező belföldi politikai és társadalmi intézményekkel szemben. Ebből fakad az EU régóta tárgyalt demokratikus deficitje is: a döntésekbe a népet közvetlenül képviselő Európai Parlament vagy a nemzeti törvényhozások beleszólása erősen korlátozott, és a nagy ügyekben gyakran a kormányok és lobbiszervezetek háttéralkui mentén születnek kompromisszumos döntések.

A másik fő probléma ezzel a jelenséggel, hogy szűkíti a belpolitikai viták és a belpolitikai versengés terét. Miután számos gazdaságpolitikai kérdésbe nem képesek érdemben beleszólni, a pártok nincsenek rákényszerítve, hogy hatékony szakpolitikai hátteret alakítsanak ki, illetve tágabb társadalmi vitára próbálják bocsátani ezeket az ügyeket; ahogy a párton kívüli politikai tevékenységnek is kevesebb értelme van.

Ez a felállás különösen a hagyományos baloldali politika lehetőségeit mérsékelte. Az uniós csatlakozás a liberális gazdaságpolitikai elvek és szabályok átvételével járt, a gazdaságpolitikai programot pedig jelentős részt az EU diktálta az új tagállamok számára. Ezen folyamattal párhuzamosan a valódi baloldali politika Magyarországon és Lengyelországban is eltűnt, a Magyar Szocialista Párt is centrista, technokrata, liberális párttá vált (bár az egy másik kérdés, hogy ez a folyamat az uniós csatlakozás, sőt végső soron már a rendszerváltás előtt megindult).

Az EU-s tagság közvetett hátrányai között felmerül az is, hogy az unió absztrakt szabályozói lépései és a köznép számára gyakran homályos elvek és érdekek mentén alakuló kormányközi alkui elidegenítik az európai választókat az EU-tól, és megágyaznak az euroszkeptikus populizmusnak is.

Ahogy a szakpolitikai viták tere szűkül és/vagy az átlagember számára átláthatatlanná válik, úgy nő az egyszerű lózungokat hirdető, az EU-t a nemzeti önrendelkezésre és vélt és valós szabadságokra veszélyt jelentő sátáni entitásként feltüntető magyarázatok elfogadottsága, amelyek a Fidesz kampányainak is központi elemei.

Azért nem csak Brüsszelről szól

Meyerrose azért azt is kiemeli, hogy az EU szerepét nem szabad túlértékelni a magyar demokrácia rombolását illetően. Egyrészt a jelenség nagyrészt a fiatal demokráciákat érinti, és a nyugat-európai országokban nincs összefüggés az uniós csatlakozás és a demokrácia minőségének alakulása között.

Másrészt bár a magyarországi és lengyelországi helyzethez hasonló folyamatok Csehországban, Szlovákiában és Szlovéniában is megjelentek, az illiberalizmus térnyerése messze nem volt általános jelenség az EU-hoz 2004 után csatlakozott államokban. Ezeket az országokat hiába érték azonos külső intézményi hatások az EU részéről, politikai és társadalmi felépítésüket, etnikai és kulturális törésvonalaikat, geopolitikai érdekeiket és pártrendszerük jellegét illetően jelentős különbségek voltak köztük, és ebből fakadóan egyes országok, különösképpen a balti államok politikai berendezkedése ellenállóbbnak bizonyult az illiberalizmussal szemben.

A magyar helyzetet az is elválasztja a többi térségbeli illiberális kísérlettől, hogy a Fideszen kívül a többi próbálkozó nem jutott alkotmányozó többséghez, és ebből fakadóan nem tudta teljesen levetni a hatalma feletti közjogi korlátokat.

Az októberi lengyel választási eredmények is azt jelzik, hogy megfelelően erős társadalmi ellenállás és kompetens ellenzéki politika mellett megállítható a demokrácia eróziója – ugyanakkor a szlovák választások eredménye meg azt, hogy a konszolidáció máshol is nehéz, és több mint harminc évvel a rendszerváltás után is egy hajszál választja el az européer és az illiberális erőket.

Egy másik fontos kitétel, hogy a demokrácia leépítése és a független intézmények felszámolása nem pusztán európai intézményi jellegzetességekből fakadó automatizmus. Az unió működési mechanizmusa hiába adott táptalajt ehhez, az illiberális útra lépés végső soron Orbán Viktor és a Fidesz, illetve a tágabb magyar politikai és gazdasági elit döntéseinek következménye, tehát nem „Brüsszel” a felelős, amiért Orbánék hatalomkoncentrációba kezdtek. (Más szóval az intézményi jellegzetességek nem magyarázzák a politikai cselekvést, csak annak kereteit és korlátait, illetve jelen esetben a korlátok hiányát.)

Arról sincs szó, hogy ha Magyarország, Lengyelország vagy Szlovákia nem lép be az EU-ba, akkor ma mintademokráciák lennének, sőt: a történelmi tapasztalatok alapján vélhetően még rosszabb lenne a helyzet.

A tanulmány üzenete inkább az, hogy az absztrakt uniós intézményi feltételek önmagukban nem hoznak jobb kormányzást és stabilabb demokráciát, illetve hogy a demokráciaterjesztés és a demokratikus rendszerek konszolidációja túlmutat a választásokon és a formális politikai intézményrendszer átvételén, és mélyebb társadalmi gyökereket kíván.

A jogállamisági mechanizmus és a Balkán szempontjából is érdekes

Ez az EU új demokratikus követelményei, illetve Magyarország és az Európai Bizottság jelenlegi, ezzel kapcsolatos kötélhúzása szempontjából is érdekes. Az EU a magyar és lengyel helyzet miatt 2020-ban (német nyomás hatására magyar és lengyel támogatással) fogadta el az uniós jogállamisági mechanizmust, amely világosabb intézményi és jogi feltételeket szabott a tagállamok számára a demokratikus ügymenetet illetően, és ezek megsértése esetén az uniós források folyósításának felfüggesztését irányozta elő.

Miután az Európai Bizottság megítélése szerint a magyar kormány megsérti ezeket a kritériumokat, tavaly óta Magyarországra sem érkeztek uniós források (az Európai Bizottság csütörtökön javasolta a magyar helyreállítási terv módosításának jóváhagyását, amivel megnyílik egy kerülő út egy közel egymilliárd eurós előleghez), ameddig a magyar kormány nem teljesít bizonyos intézményi reformokat („szupermérföldkövet”) nagyrészt az igazságszolgáltatás és egyes további intézmények, például a felsőoktatás függetlenségének szavatolása érdekében. Ez egyrészt azt jelzi, hogy időközben az EU is felismerte a fenti tanulmányban taglalt jelenségeket, és most a hatalmat ellenőrző intézmények erősítésével próbálkozik; másrészt a fenti elmélet mentén a régi probléma is felmerül, hogy a gyakorlatban megint a kívülről kitalált, elitek közötti alkukon alapuló jogászkodás folyik, nem a demokrácia társadalmi alapjainak megerősítése.

Hasonló kettősség jellemzi az EU reformterveit, amelyek az ősszel egy francia–német javaslat farvizén nagyobb figyelmet kaptak. Egyrészt az unió jövőjével kapcsolatos legtöbb nyugati terv az Európai Parlament erősítésén és egyéb javaslatokon keresztül a nép közvetlen beleszólásának növelését és a demokratikus deficit csökkentését célozza. Másrészt az ehhez hasonló lépéseknek eddig mérsékelt gyakorlati hatásuk volt: a nagy európai pártok által gyakran B-kategóriás tagjaik kifizetőhelyeként kezelt Európai Parlament tevékenységére nehéz lenne ráhúzni, hogy sokkal közelebb hozta az uniós döntéshozatalt az emberekhez; míg a közvetlen demokrácia kezdeti formái, például az európai polgári kezdeményezés bevezetése nagyjából semmilyen hatással nem volt az uniós döntéshozatalra.

A jelenség az EU csatlakozási politikája szempontjából is komoly tanulságokkal bír.

A Nyugat-Balkán tagjelölt országaira, különösen Szerbiára egyes kutatók szerint egyaránt jellemző, hogy egyre többet teljesítenek az EU formális csatlakozási feltételei közül, miközben a demokrácia minősége hosszú távon romlik. A mechanizmus itt is hasonló, mint Magyarországon: az uniós gazdasági reformok megerősítették egyes üzleti csoportok politikai befolyását; a végrehajtó hatalom kompetenciáinak az EU-csatlakozáshoz is kapcsolódó kiterjesztése és a kívülről előírt szakpolitikai reformkondíciók csökkentették a belpolitikai versengés terét és szűkítették a belső elszámoltathatóság csatornáit (miután a reformokért nem a nép, hanem az EU felé kell elszámolni); miközben a csatlakozási perspektíva külső legitimációt biztosított a korrupt eliteknek.

Ezek a problémák számos további tagjelölt ország esetében felmerülhetnek, Ukrajnától Grúziáig (Georgiáig). Ha az ember meggyőzőnek tartja a fenti elméletet, akkor joggal tarthat tőle, hogy az EU újabban ismét éledező bővítési tervei nem feltétlenül állítják majd meg a demokrácia térvesztését Európa keleti és déli szegleteiben.