Letörné a vétókat és izmosítaná a jogállamiságot a francia–német kezdeményezésű EU-reformterv

Német–francia kezdeményezésre egy nagyjából hatvanoldalas tervezet alakítaná át az Európai Uniót. A héten az EU-ügyi miniszterek szerdai informális ülésén tárgyalandó dokumentumban helyenként egészen merész ötletek jelennek meg, amelyekből a sajtóban több helyen oda jutottak, hogy ez Magyarország ellen szól. De egyáltalán miért született ez a tervezet, kik írták, és mi valósulhat meg belőle?

Röpködnek a reformtervek

A dokumentum nem az első ötletelés az elmúlt egy-két évből arról, hogyan gyúrják át az Európai Uniót. Az európai integráció intézményesült története amúgy is ontja a megvalósult vagy többségében inkább csak papíron maradt reformterveket. Nem kell messzire visszamenni az időben: pár héttel korábban a liberális Guy Verhofstadt vezetésével hat európai parlamenti képviselő állt elő egy több mint százoldalas átfogó tervezettel.

Ettől jóval nagyobb szabású vállalkozás a közelmúltból, hogy tavaly májusra látványos konferenciák, vitacsoportok és bárki véleményét becsatornázó digitális platformok után 49 pontos csomagot raktak össze az Európa jövőjéről szóló konferencián. (Erről bővebben itt írtunk.)

A mostani dokumentum az elődeihez képest annyi előnnyel indul, hogy az európai integráció „motorjaként” emlegetett két ország áll mögötte. Maga a terv nem is mond sok újat, rengeteg eleme visszaköszön korábbi reformtervekből, vagy részben már meg is valósult. Abban tér el ezektől, hogy mintha jobban próbálná figyelembe venni a lehetőségeket, és ha egy-egy javaslat erősen belegyalogolna a tagállami érdekekbe, bedob valamilyen lehetséges ellensúlyt.

Hiába francia–német támogatással jelent meg, már a címlapján azzal indít, hogy nem tekinthető egyik kormány hivatalos álláspontjának sem. A hátszél viszont elég volt ahhoz, hogy az EU-ügyi miniszterek, sőt a tervek szerint az állam- és kormányfők következő ülésén is napirendre vegyék.

A bővítésre készülnének

A tervezet ugyan nem hivatalos francia–német álláspont, de visszaköszönnek benne olyan elemek, amelyekről a két ország vezetői többször beszéltek. Rögtön ilyen az indoklás: a dokumentum jórészt a bővítéssel magyarázza, miért van szükség reformokra. „Az EU nem áll készen arra, hogy új tagokat üdvözöljön” – állítja az irat, arra hivatkozva, hogy már a mostani válságokat is nehezen kezeli.

Ez szinte szóról szóra a német álláspont: Olaf Scholz német kancellár júniusban azt nyilatkozta, hogy „képessé kell tennünk az EU-t a bővítésre. Ehhez intézményi reform kell.” Anna Lührmann német EU-ügyi államtitkár a dokumentumhoz csatolt nyilatkozatában megerősítette, hogy

„az EU-nak intézményi megújulásra van szüksége, hogy fenntartsa a cselekvési képességét. Ez különösen fontos a jövőbeni bővítésekre tekintettel.”

Nincs egyedül: májusban összesen kilenc EU-tag, köztük Franciaország jelentette ki gyakorlatilag ugyanezt.

Ursula von der Leyen, az Európai Bizottság elnöke viszont szeptemberben az évértékelő beszédében épp azt bizonygatta, hogy nem várhatnak szerződésmódosításra az új tagok felvételéhez.

Hivatalosan is kétsebességessé válhat az EU

A némethez hasonlóan a francia befolyást sem nehéz kiolvasni a dokumentumból. Az EU-n belül létrehoznának egy „belső kört”. Emmanuel Macron francia elnök augusztusban beszélt arról, hogy a kétsebességes EU-val készülhetnének fel a bővítésre.

Ahogy a dokumentum is elismeri, tulajdonképpen az euró- és schengeni övezetben lévő országok már most is ilyen magot alkotnak (időnként az eurót használó országok pénzügyminiszterei, valamint az állam- és kormányfői is külön ülnek össze). Erre a javaslat például akár egy külön kormányközi szerződéssel is ráerősítene saját költségvetés mellett.

Utána jönne maga az EU, majd a társult országok adnák a következő réteget. Ezek Európán kívül a legszorosabb kapcsolatot jelzik az EU-val, de a kontinensen belül általában a tagsághoz vezető úton jelentenek egy nagyon fontos lépést. A tervezet átalakítaná ezeket a szerződéseket, például felszólalási jogot biztosítana a tagállami miniszterek ülésén, és ezek az országok kapnának bizonyos támogatásokat is. Cserébe viszont kiterjesztené rájuk az Európai Bíróság joghatóságát, tartaniuk kellene magukat az EU jogállamisági elveihez, és valamennyi pénzt be kellene dobniuk a közös költségvetésbe.

A leírás alapján ez mélyebb kapcsolat lenne a mostani társulási szerződéseknél, és szinte teljesen megegyezne a közös piacot kiterjesztő Európai Gazdasági Térség szabályaival. (Itt is kell például pénzügyi hozzájárulás, ennek az elosztásán veszekedett a magyar kormány az EGT-tag Norvégiával, amíg végleg nem buktunk 77 milliárd forintot.)

A legkülső, az Európai Politikai Közösséget Emmanuel Macron francia elnök javasolta, és már létezik is, heteken belül tartja a harmadik csúcstalálkozóját. Ebben az Egyesült Királyságtól Ukrajnáig szinte az összes európai ország benne van (még olyan kaukázusiak is, mint Azerbajdzsán és Örményország, de Oroszország és Belarusz nincs). Ez tipikus kormányközi együttműködés: az állami vezetők időnként összeülnek, esznek, beszélgetnek, talán kötnek is politikai egyezségeket, és végül kiadnak egy közleményt.

Könnyebb lenne bevetni a jogállamisági eljárásokat

A négy körből csak a legkülső maradna a „jogállamisági határon” kívül. Az alapelvek betartatását a bővítési folyamatban és az EU-n belül is hangsúlyosabbá tennék, itt pedig alig burkoltan visszaköszönnek a magyar és lengyel tapasztalatok. A csatlakozni vágyó országoknak tartaniuk kell magukat az alapelvekhez, de a dokumentum szerint ha már bent vannak,

„az európai eszközök nem akadályozták meg a visszacsúszást több tagállamban”.

A dokumentum nem nevesíti, hol, de az alapértékek betartatására való „hetes cikk szerinti” eljárást eddig Lengyelországgal és Magyarországgal szemben indították el. A másik eszköz, az uniós források egy részét befagyasztó feltételességi mechanizmus élesítését a tagállamok elsőként és eddig egyedüliként a magyar kormánnyal szemben szavazták meg. A dokumentum szerint eddig csak a költségvetési feltételességnek, valamint a bírósági eljárásoknak volt némi hatásuk, de utóbbiak csak egyedi esetekre jók, nem pedig rendszerszinten.

A javaslat általánosabbá tenné a mechanizmust, így például a médiára és a választásokra is kiterjesztené. Most csak közvetlenül a költségvetéshez kapcsolódó ügyekben lehet bevetni. Ugyanezt a feltételességet minden uniós pénzeszközre is kiterjesztené, bár ez részben már most is megvalósulhatott Magyarországnál: a többéves költségvetés felzárkóztató támogatásait nagyrészt a „horizontális feltételek”, az egyszeri, büdzsén felüli helyreállítási alapét a „szupermérföldkövek” fagyasztották be. (Erről bővebben itt írtunk.)

A javaslat a hetes cikkes eljárást is átalakítaná, pontosabban használhatóvá tenné. A magyar és a lengyel procedúra évek óta beragadva toporog. A tagállamok képtelenek voltak az első lépcsőről továbbléptetni vagy végleg leállítani az eljárásokat. Időnként meghallgatják a lengyel vagy a magyar kormány egy-egy tagját, és tartanak egy vitát, de halogatják a szavazást.

A mostani javaslat időkorlátokat vezetne be, hogy ne lehessen elnyújtani a folyamatot,

öt év után pedig automatikusan büntetne. Ez visszaszámolva Lengyelországnál már korábban, Magyarországnál pedig a napokban élesedett volna.

Nem zárnának ki senkit – közvetlenül

Tíz év után szigorodnának a büntetések, arról viszont nincs szó, hogy bármelyik tagállamot közvetlenül kizárják. A szöveg úgy fogalmaz, hogy „az EU nem működhet kölcsönösség” nélkül, vagy ha valamelyik tagja nem tartja magát a jogállamisághoz. „Ez implikálja, hogy az [alapjog]sértések folytonosságának és súlyosságának egy szintjén” az adott ország „nem maradhat uniós tagállam”. A szöveg viszont kifejezetten azzal folytatódik, hogy az eszközökkel elsősorban igyekeznek rávenni az adott országot, hogy térjen vissza a jogállamisághoz. Ha mégsem,

a támogatások és a miniszteri Tanácsban a szavazati jogok nélkül, valamint a közös piaci politikák korlátozása mellett „a teljes EU-tagság kevésbé vonzóvá válhat az uniós elveket megsértő tagállamoknak, és egy kevésbé integrált társulási formára törekedhetnek”.

Azaz nem közvetlenül hajítanák ki az EU-ból az adott országot, hanem a tagság kiüresedése miatt léphet át a másodikból a harmadik körbe.

A lengyel és a magyar kormány korábban biztosította egymást, hogy az utolsó előtti, az érintett országot leszámítva egyhangúságot igénylő szakaszban vétóznának. A szakértői javaslat ezt azzal kerülné ki, hogy négyötödös többségre váltana. De mivel az egész eljárást az alapszerződések rögzítik, nem sok esélye van, hogy ilyen változtatások ne ütközzenek lengyel–magyar vétóba.

A feltételességi eljárásnál ugyanakkor nincs ilyen probléma, és a dokumentum külön fel is hívja rá a figyelmet, hogy a módosításához nem kell átírni az alapszerződéseket. Nem teszi hozzá, de ehhez még csak egyhangúságra sincs szükség, hiszen a rendes jogalkotási eljárással fogadták el, azaz elég a minősített többség. Ettől még az alapszerződéseket tiszteletben kell tartani, ezért is került bele a jogszabályba, hogy csak költségvetési kérdéseknél vethető be.

Megnyirbálnák a vétólehetőségeket

Az egyhangúról amúgy is szinte mindenben minősített többségre váltanának a dokumentum alapján. Általában már most is utóbbit használják, azaz a 27-ből legalább 15 tagállamnak, az 55 százalékuknak kell igent mondania úgy, hogy együtt az uniós lakosság minimum 65 százalékát is képviseljék.

A dokumentum szerint az ilyen döntések négyötödénél amúgy is mindenki egyetért, de az egyhangúságot követelőknél egyre nehézkesebben boldogulnak. Ilyenek a külügyek (köztük a szankciók), az uniós csatlakozási folyamat lépései vagy a többéves költségvetés.

A minősített többséget ki kellene terjeszteni mindenre a rendes jogalkotási eljárással együtt (azaz a tagállamok az Európai Parlamenttel közösen döntenének), de a tagállami szuverenitást tiszteletben tartva, külügyeknél pedig csak a legvégső esetben használnák.

Cserébe például ki lehetne maradni közös politikákból (blokkban, nem egyesével), újrasúlyoznák a szavazati arányokat a kisebbek javára (65-55 helyett 60-60-ra), az alkotmányos ügyek (mint a tagfelvétel vagy szerződésmódosítás) pedig maradnának egyhangúak.

Szintén a vétólehetőségeket gyengítené, hogy az egyik ötlet szerint az Európai Bizottság hierarchizált lenne gyakorlatilag főnök-beosztott párokkal, és akár csak a vezető venne részt az uniós kvázikormány döntéseiben. Az Európai Bizottság „kollégiuma” most egyhangúlag dönt, bár a biztosok elvileg a közös és nem a tagállami érdekeket képviselik, ehhez pedig tartani szokták magukat.

Egy alternatív ötlet azon segítene, amin részben a biztosok párokba állítása: már most is kicsit nehéz értelmes, nagyjából hasonló szintű feladatot találni 27 biztosnak. A tervezet visszahozná a legutóbbi reformszerződésből menet közben kidobott javaslatot, hogy csak a tagállamok kétharmadának legyen biztosa. Annyi engedményt tenne, hogy akár az ötéves bizottsági ciklus félidejénél válthassák egymást.

Hasonlóképp két és fél éves csoportokra szerveznék a hat hónapig tartó soros tanácsi elnökségeket a mostani „triók” helyett, és a költségvetést sem a mostani hét, hanem az ötéves ciklusokhoz kötnék. Összehangolnák az európai parlamenti választási szabályokat, láthatóbbá tennék az európai pártcsaládokat, de nem akarnak teljesen csúcsjelölti rendszert, azaz az összuniós politikai csoportoknak nem feltétlenül kellene előre megnevezniük, kit látnának szívesen az Európai Bizottság élén. (A rendszer 2014-ben működött, 2019-ben a tagállami vezetők végül átléptek rajta.) Helyette azt akarják, hogy a tagállamok és az EP kössön egy jogilag betartatható intézményközi egyezményt a kijelölés módjáról.

A többéves költségvetést sem lehetne vétózni

Magyar szempontból kedvezőnek tűnik, de a német kormányt aligha nyűgözi le, hogy a javaslat emelné a többéves uniós költségvetés összegét és a GDP-hez viszonyított méretét is. Az uniós büdzsé fölött van egy nem hivatalos egyszázalékos üvegplafon, amit nemigen szoktak átlépni, ráadásul a brexit miatt épp a mostani hétéves időszakra esett ki egy nagy befizető. (A csökkenést az egyszerinek szánt helyreállítási alap segít lenyeletni a haszonélvezőkkel.) A terv a nemrég javasolt, plusz 66 milliárd eurós bizottsági felülvizsgálattal érvel amellett, hogy a költségvetés már így is kifeszített, ráadásul Ukrajna majdani felvétele és a zöld átállás miatt jelentősen több pénzre lenne szükség.

A javaslat emellett komolyabb önálló bevételeket adna az EU-nak. Most túlnyomórészt a tagállamok – bruttó nemzeti jövedelem alapján szétdobott – befizetései állják a számlákat, de régóta téma, hogy ehelyett pénzügyileg jobban a saját lábára kellene állítani az EU-t. A tervezet nem sorol fel ötleteket, csak hogy ezeknek az adóelkerülés elleni fellépést kellene segíteniük, de a témáról amúgy is tárgyalnia kell a minisztereknek (az Európai Bizottság legutóbb idén júniusban dobott be ötleteket), mert a Covid-járvány után bevezetett helyreállítási alap mögötti hitelfelvételnél ebben állapodtak meg.

A tervezet egyik legmerészebb pontja, hogy

a többéves költségvetésről az eddigi egyhangúság helyett minősített többséggel döntsenek, ráadásul a jövőben – a helyreállítási alap mögötti egyszeri kölcsönt jó példaként emlegetve – együtt vegyenek fel hitelt.

Így nem lehetne eljátszani, amit Orbán Viktor a 2021–2027-es büdzsé elfogadásakor tett: vétóval fenyegetve csikart ki engedményeket a jogállamisági feltételességi eljáráshoz.

Fokozatossá válna a bővítés

A javaslat 2030-ra tenné bővítésre késszé az EU-t. Korábban a tagállami csúcstalálkozókat levezénylő Charles Michel, az Európai Tanács elnöke emlegette ezt a dátumot, de a javaslat ettől még nem egyszerre (mint a Magyarország mellett kilenc másik országból álló 2004-es hullámnál), hanem érdemalapon, „regattában” venné fel az új tagokat.

Valószínűleg a balkáni országoknak szól, hogy nem jöhetne be például olyan ország, amelynek területi vitája van egy taggal vagy jelölttel, mint amilyen a szlovén–horvát vita volt a Pirani-öbölről. Akkor a szlovének egy ideig blokkolták a horvát csatlakozást, és ha az új tervek sem vennék el itt a vétójogot, a fejezetekre osztott tárgyalásokon az új szakaszok megnyitásáról már nem egyhangúlag döntenének.

Azon is változtatnának, hogy az átlagember szempontjából az egyeztetések alatt hosszú évekig szinte semmi sem történik, és ez elveheti a várakozó országok kedvét, már ha egyáltalán volt. Jobban bevonnák a civileket, és fokozatosan engednék be az EU-ba a jelölteket, mint ahogy azt Ursula von der Leyen is javasolta a politikai évadnyitójában.

Csak előre?

Nagyjából két bekezdés jutott azoknak a kritikáknak is, hogy az EU „túl sokat csinál”, túlterjeszkedik a hatáskörein, de a dokumentum szerint emögött nincsenek lényegi jogi érvek. Hivatkozik például arra a 2012–2014 közötti brit felülvizsgálatra, ami a brexit első közvetlen előzménye volt. (A brit konzervatívok azt ígérték, egy felülvizsgálat után reformokat fogadtatnak el az EU-val, utána pedig népszavaznak a tagságról.) A tanulmány szerint a brit vizsgálat sem talált olyan uniós jogkörigényeket, amelyekkel túlléptek volna az alapszerződéseken.

A tanulmány úgy látja, hogy a mostani rendszer biztosítja a szubszidiaritást, azaz hogy minden döntést a szükséges legszűkebb körben tartsanak, például ne akarjanak olyasmit uniós szinten szabályozni, amire alkalmasabbak a nemzeti kormányok. A dokumentum azzal érvel, hogy az alapelv megsértése miatt nem igazán indulnak perek az EU bíróságán. Így sem zárja ki, hogy ha valamit érdemesebb nemzeti hatáskörben tartani, akkor vegyék vissza az EU-tól, de egyetlen ilyen javaslatot sem tesz.

Két ütemre bontanák a megvalósítást

A tervezetről tehát még csak most kezdődik az igazi vita, de az biztos, hogy ez sem lesz egyszerű. Elég megnézni, mi lett a tavaly zárult, Európa jövőjéről szóló konferencia eredményével: azóta is az asztalon porosodik. Az Európai Parlament tavaly júniusban hiába kérte az uniós országok vezetőit, hogy csináljanak valamit.

A tagállamok főleg azért húzódozhatnak, mert

a tervek jó részéhez bele kellene piszkálni az uniós kvázialkotmányba, a két alapszerződésbe, ami mindig nehézkes, és egyáltalán nem biztos, hogy sikeres folyamat.

Nem csoda, hogy az alapszerződésekhez utoljára nagyjából másfél évtizede mertek hozzányúlni, és ez nem sok jót ígér a mostani tervezetnek sem, bár egyes részeihez nem kellenek ilyen mély reformok, sőt, van, ami már valamennyire folyamatban is van.

A tervezet már a jövő júniusi EP-választás előtt megvalósítaná az első elemeket a csomagból. Módszernek többek között a „passerelle” („hidacska”) záradékot emlegeti, amelynek épp az a célja, hogy nagy szerződésmódosítás nélkül egy területen egyhangúról minősített többségre térjenek át, viszont ehhez minden tagállam beleegyezése kell.

Bevetné a megerősített együttműködést is, azaz csak a tagállamok egy kisebb csoportja lépne tovább együtt valamilyen kérdésben. Ez egy alapszerződésekben is nyitott ajtó, például a 2011-es magyar Tanács-elnökség idején az egységes szabadalomnál így léptek túl az olasz–spanyol ellenkezésen, kihagyva a két országot.

Érezhetően a terv készítői is tisztában voltak vele, miért nem lenne népszerű egy szerződésmódosítás: a fenti módszerek „politikailag jobban kivitelezhetőek, mint hogy dupla egyhangúságra legyen szükség, azaz egy megegyezésre a tulajdonképpeni változtatásokról az Európai Tanácsban, plusz arra, hogy minden tagállam ratifikálja az új szerződést az ezzel járó kockázatokkal és késésekkel”. A tervezet nem teszi hozzá, de a végső jóváhagyáshoz legalább Írországban népszavazás kellene. A ratifikációk körüli bajok süllyesztették el 2005-ben az Alkotmányszerződést, a roncsaiból összetákolt lisszaboni szerződés pedig csak második nekifutásra ment át. A 2007-ben aláírt dokumentum azóta is az utolsó nagy módosítás.

A terv mindezek ellenére a demokratikus legitimitás és átláthatóság kedvéért „a szerződésmódosítás nagyobb kihívásokat jelentő útját” javasolja. Az alapeset, hogy egy teljes, az állam- és kormányfők mellett tagállami parlamenti, európai parlamenti és európai bizottsági képviselőkből is álló konventet hívjanak össze, mint 2002–2003-ban (ebből lett az Alkotmányszerződés), de

„a szerződésmódosítások története azt tanítja nekünk, hogy az előre nem látott politikai akadályok több mint valószínűek”, ezért inkább készüljenek pár póttervvel is.

A tagállamok úgy dönthetnek, hogy nem kell konvent. Ehhez elég az egyszerű többség és az EP beleegyezése, de utóbbi egy tavalyi állásfoglalásban is konventet akart, ráadásul per lehet belőle, ha indokolatlanul próbálnák átugrani ezt a lépést és ettől még ugyanúgy kell a tagállami ratifikáció.

Az egyik barkácsjellegű megoldás, hogy mivel egy új tagállam csatlakozásakor amúgy is szerződést módosítanak, kössék ehhez a változtatásokat. Így nem kellene kétszer ratifikálgatni, a javaslat reményei szerint pedig a mélyítés és a bővítés hívei is egy oldalra kerülnének, de elismeri, hogy a módszer elvi és akár jogi problémákat vet fel.

Végső esetben a mag-EU kerülőúton indulhat el

Ha minden kötél szakad, jöhet a „kiegészítő reformszerződés” is. A jelentés az euróövezeti mentőövet hozza fel példának, ami egy kormányközi szerződéssel jött létre – jogilag az EU-tól függetlenül, csak hát éppen azok az országok kötötték, amelyek akkoriban eurót használtak. Azért szorultak erre a barkácsolásra, mert a 2008-ban kezdődött gazdasági válság európai csúcsán nem volt idő szerződésmódosítással bajlódni, ráadásul így a britek akadékoskodásaival sem kellett foglalkozni. (A mentőövet később hozzádrótozták az EU-hoz.) Hasonló útra csak azok lépnének, akik szeretnének, azaz

ahogy a többi módszerrel, úgy ezzel sem lehetne Magyarországtól a beleegyezése nélkül elvenni bármiféle meglévő vétójogot. Mégis lehet, hogy valamit veszítenénk a kimaradásból: pénzt.

A tervezet vázolja, hogyan nézne ki ez a módszer például a külügyeknél: itt a résztvevők csak egymás között egyeznének meg arról, hogy bizonyos helyzetekben nem gyakorolnák a vétójogukat, a kimaradóknak ettől még ugyanúgy megmaradna. A németekkel és a franciákkal együtt összesen kilenc tagállam jelezte májusban, hogy elengedné a külügyeknél az egyhangúságot.

Ugyanakkor a magban részt vevők az unióson felül külön költségvetést is létrehozhatnának. Nem teszi hozzá a tervezet, de a mostani uniós büdzsé a brexit és a pénzügyi pótlás hiánya miatt már eleve szűkösebb a korábbinál, csak ezt épp elfedi a helyreállítási alap – 2026-ig, amikor lejár az egyszerinek szánt pénzesbödön. Így ha továbbra is maradnak a költségvetés méretének mostani arányánál – amin a nettó befizetők a brexit ellenére 2021–2027-re sem változtattak –, a haszonélvező tagállamok az új büdzsében érezhetik meg igazán, mit jelent, ha nem pótolják ki a kiesett pénzt és lépnek túl végre az egyszázalékos plafonon.

Az EU-ügyi miniszterek legközelebb szerdán foglalkozhatnak a javaslatcsomaggal, és ha minden terv szerint megy, a dokumentum a legmagasabb politikai szintre, az állam- és kormányfők elé kerül a következő, októberi csúcstalálkozójukon.