Mérföldkőnek számító indítvány jön a magyar–lengyel tandemmel szembeni EU-s jogállamisági mechanizmusról

Rövid távon több milliárd euró, hosszabb távon az Európai Unió jogi alapja a tétje annak a jogi szakvéleménynek, amelyet csütörtökön ismertet az Európai Unió Bíróságának (EUB) főtanácsnoka. Az állásfoglalás a Magyarország és Lengyelország által indított pert érinti, amelyben a két ország azt akarja elérni, hogy a tavaly elfogadott jogállamisági mechanizmust ne lehessen bevetni a tagállamokkal szemben a nekik járó EU-s források kifizetésének felfüggesztésére.

Ez első körben a koronavírus okozta gazdasági károk helyreállítására vonatkozó alapot érinti – Magyarországnál ez 7,2, Lengyelországnál 36 milliárd eurót jelent –, második körben azonban már a 2021–2027-es EU-s költségvetésből járó, az előbbieknél jóval magasabb összeget. (A helyreállítási alapok kifizetését már késleltette az Európai Bizottság azzal, hogy nem fogadta el a nemzeti helyreállítási tervet.)

Az Európai Unió Bírósága csak jövőre hozhat ítéletet, de a főtanácsnoki szakvéleményből már sok minden kiolvasható lesz.

A Bíróságnak a végső döntésnél nem kell egyetértenie a főtanácsnoki indítvánnyal, de általában azzal megegyező ítéletet hoznak.

A jogállamisági mechanizmus támogatói szerint ha nem indulna meg az eljárás Magyarországgal és Lengyelországgal szemben, akkor az EU jogalapja rendülne meg, hiszen szankció nélkül maradna mind az EU-s pénzek korrupciógyanús felhasználása, az emberi jogokat sértő törvény az LMBTQI-közösségekkel szemben – amit a pedofilellenes törvénybe csomagolt be a kormánypárt –, mind pedig a lengyel bíróságokat érintő bírói kinevezések politikai kontrollja, nyíltan elutasítva az uniót egyben tartó konszenzust, hogy az uniós jog elsőbbséget élvez a nemzeti joggal szemben.

De mi az a jogállamisági mechanizmus?

A jogállamisági mechanizmus nem keverendő össze a kötelezettségszegési eljárással, amelyből több is indul évente a tagállamok ellen, bár sokak szerint nem eléggé hatékony eszköz: indult például a CEU kipaterolása miatt Magyarország ellen is, és bár az eljárás végén kimondatott, hogy jogellenes volt az egyetem ellehetetlenítése, az azóta Bécsbe távozó intézmény ettől nem jön vissza Budapestre.

Az EU állam- és kormányfőit tömörítő Európai Tanács, az Európai Bizottság és végül az Európai Parlament (EP) által tavaly jóváhagyott jogállamisági mechanizmus lényege, hogy ha a tagállam nem felel meg a jogállami kritériumoknak, akkor pénzügyi szankciókkal kell szembenéznie, amennyiben a kifogásokat a 7–9 hónapig tartó eljárás megalapozottnak látja. A magyar és a lengyel kormány ezt vitatja, mondván, a jogállamiság egzaktul nem fogalmazható meg, így a mechanizmus csupán politikai fegyver lenne a renitensnek kikiáltott tagországokkal szemben.

A Fidesz és a lengyel kormánypárt, a Jog és Igazságosság (PiS) szerint valójában erről van szó, politikai, ideológiai nézetkülönbségeik miatt bünteti őket „Brüsszel”, mert állításuk szerint ellenállnak a migrációnak, és védik a nemzeti önrendelkezést az EU mélyülő integrációjával szemben.

Az Európai Parlament tavaly decemberben szavazta meg a rendeletet, amely alapján ez a jogszabály már 2021. január 1-jétől életbe léptethetővé vált. Az EP erre hivatkozva perelte be az Európai Bizottságot, amikor úgy látta, hogy a testület egyelőre nem él ezzel a lehetőséggel Magyarországgal és Lengyelországgal szemben.

Ursulva von der Leyen, az Európai Bizottság elnöke az Európai Unió Bíróságának ítéletétől tette függővé a mechanizmus elindítását, ezért kulcsfontosságú a bíróság főtanácsnoka által csütörtökön ismertetendő szakvélemény. A jogállamisági mechanizmus alkalmazásáról szóló jogszabályt még márciusban támadta meg a luxembourgi testületnél a magyar és a lengyel kormány, a pernek pedig a szokásos, akár két évig tartó menetrend helyett gyorsított eljárásban kell lezajlania.

Az EUB-nek ebben a konkrét ügyben példa nélküli eljárást kell lefolytatnia, és ahogy korábban jeleztük, sokak szerint azzal a teherrel a vállán kell majd ítéletet hoznia, hogy nem csupán két vitás ügyfél között tesznek igazságot, hanem uniós joganyagot is alkotnak, hiszen a nagytanácsi ítélettől kezdve az EUB értelmezése számít jogilag kötelező iránymutatásnak az Európai Unióban – írtuk a lengyel és a magyar kereset októberi tárgyalásakor.

Orbán tudta, hogy nem győzött

A jogállamisági mechanizmus elfogadásának rögös útja volt – a tavaly októberi vitáról itt, a két hónappal későbbi végeredményről itt olvashat bővebben –, amit az EP decemberi szavazása tetőzött be. Az EP többsége határozottan kiállt azért, hogy érdemben bevethető és minél rövidebb idő alatt érvényesíthető intézmény legyen a jogállamisági mechanizmus.

„Az unió nem egy à la carte étterem, ahol megtarthatjuk a jogainkat akkor is, ha a kötelességeinknek nem teszünk eleget. Egy közös értékeken alapuló közösségről van szó, a közös értékek fenntartása pedig a tagállamoknak és a polgároknak egyaránt feladata. Az uniós költségvetést a jogállamiság tiszteletben tartásához kötő, ma elfogadott mechanizmus a Parlament kiemelkedő sikere” – idézte az EP hivatalos oldala Eider Gardiazabal Rubial spanyol szocialista társjelentéstevőt.

A döntés alapján a jogállamisági mechanizmus akkor indítható, ha:

• Az uniós költségvetést (kölcsönök és segélyek nyújtását is ideértve) végrehajtó tagállam hatóságai nem megfelelően járnak el, különös tekintettel a közbeszerzésre vagy a vissza nem térítendő támogatások odaítélésével összefüggő eljárásokra.
• A nyomozó és az államügyészi szervek megfelelő működésének hiánya esetében a csalási és korrupciós esetek kivizsgálásában, üldözésében vagy más uniós jogszabályok megsértése esetén, amelyek az uniós büdzsé végrehajtásához vagy az EU pénzügyi érdekeinek a védelméhez kötődnek. Épp ezért abban az esetben is indulhatna eljárás, ha az uniós büdzséhez kapcsolódó jogsértések nem megfelelően vannak szankcionálva egy-egy tagállamban.
• A fenti ügyekben hozott hatósági döntések független bíróságok által történő jogi felülvizsgálatának hiánya esetében, magyarán, ha egy adott országban nem teljesen biztosított a tisztességes eljárás.
• Az OLAF-fal és az Európai Ügyészi Hivatallal való hatékony, és időben történő együttműködés hiánya esetén; és más esetekben is felmerülhet majd ilyen eljárás.

A fenti szempontok egybevágnak a magyar jogállamiság helyzetéről szóló tavalyi jelentéssel és a lengyel bírói függetlenség leépítéséről szóló kritikákkal, így Orbán Viktor – annak ellenére, hogy a kormány sikerként adta el a tavalyi tárgyalást – már számíthatott arra, hogy belátható időn belül érvényesíthetik a mechanizmust, ezzel is magyarázható, hogy 2020 végén látványosan átalakította az Európai Unióval való kapcsolattartásra kijelölt kormányzati szerepköröket, a Miniszterelnökséghez terelve vissza az uniós források kezelését.

Levelet kaptak

Hogy a jogállamisági mechanizmus felé vezető első lépésekre nem vár a Bizottság az Európai Unió Bíróságának ítéletével, az novemberben kézzelfoghatóvá vált azzal, hogy levelet küldött a magyar és a lengyel kormánynak. Ebben a Bizottság a magyar félnél a korrupcióval kapcsolatos kérdésekről, a lengyelnél a bírói függetlenségről és az uniós jog tiszteletben tartásáról érdeklődött.

A Bizottság szerint rendszerszintű problémák és az elszámoltathatóság hiánya jellemzi itthon a korrupciós helyzetet, erre példaként hozták fel az uniós csalás elleni hivatal, az OLAF megállapítását, miszerint

2016 és 2020 között „az uniós átlaghoz képest nyolcszor több” pénzügyi ajánlást küldtek ki a regionális fejlesztés és a mezőgazdaság területén Magyarországnak.

Aggasztó a Bizottság szerint az is, hogy az OLAF vizsgálatai miatt az elmúlt években a kormány több „szabálytalan projektet vagy kiadást” is kivont az uniós költségvetésből, és a nemzeti költségvetésből finanszírozta ezeket tovább, ezzel „negatívan hatva a bizottsági ellenőrzések, auditok és az OLAF-vizsgálatok visszatartó erejére”. Így tett a kormány például a kormányfő vejéhez, Tiborcz Istvánhoz akkoriban még köthető Elios többmilliárdos közvilágítási projektjével: miután az OLAF szabálytalanságot jelzett, a kormány inkább lemondott az EU-s forrásokról, és az adófizetőkre terhelte a kétes tisztaságú tenderen elnyert projekt kifizetését az Eliosnak.

Az alapoknak igazán a lengyel kormány ment neki

Bár párhuzamosan van szó lengyel és magyar vitáról – amelyekben Varsó és Budapest kölcsönösen támogatja egymást –, a legnagyobb jogi bombát a lengyel alkotmánybíróság dobta le idén októberben: a testület kijelentette, hogy az uniós alapszerződés egyes előírásai összeegyeztethetetlenek a lengyel alkotmánnyal, és az uniós tagságból nem következik az, hogy az Európai Unió Bíróságának döntései kötelező érvényűek a tagállamokra nézve. Ezzel tehát Mateusz Morawiecki lengyel kormányfőnek adott igazat, aki még márciusban kezdeményezte a kérdés megvizsgálását.

Márpedig az uniós jog elsőbbsége az EU létének alapja, nem véletlen, hogy az Európai Bizottság kijelentette, hogy a lengyel döntés megkérdőjelezi az uniós jog elsőbbségét és az Európai Unió Bíróságának tekintélyét – azét a bíróságét, amelynek most döntenie kell a jogállamisági mechanizmus jogi megalapozottságáról lengyel és magyar kérésre.

Ursula von der Leyen, az Európai Bizottság elnöke Twitter-üzenetében megígérte, hogy határozottan megvédi az uniós jog elsőbbségét.

Az ügy előzménye, hogy a lengyel parlament 2019 végén szavazta meg a bíróságokról szóló törvények módosításait. A változások fegyelmi intézkedéseket tesznek lehetővé az olyan bírók esetében, akik nyilvánosan megkérdőjelezik egy másik bíró kinevezését, illetve akik a bíróságok és a bírók függetlenségével „összeegyeztethetetlen” közéleti tevékenységet folytatnak.

De a PiS lengyel kormánypárt az elmúlt években egyébként is fokozatosan átszabta a bírósági rendszert: bírókat kényszernyugdíjaztak, politikai kinevezettekkel kibővítették az igazságszolgáltatási tanácsot, és szintén PiS-közeli tagokkal létrehoztak egy ún. felügyeleti tanácsot. Ennek kiterjedt jogköre van: komoly szankciókat hozhatnak bírók ellen, ha nem megfelelőnek találják azok valamelyik ítéletét. Az uniós jogállamisági jelentés szerint a lengyel bíróságok függetlensége és pártatlansága ezek után nem biztosított, a rendszerben benne van az igazságszolgáltatás feletti politikai kontroll és nyomásgyakorlás lehetősége – írtuk októberi cikkünkben.

Ezzel értett egyet a luxembourgi EU-s bíróság is, amely Lengyelországot a felügyeleti tanács megszüntetésére és korábbi ítéleteinek megsemmisítésére szólította fel. Ennek Lengyelország annak ellenére sem tett eleget, hogy emiatt folyamatos pénzbírságot kell fizetnie, a lengyel alkotmánybíróság pedig

előbb a konkrét ügyben kérdőjelezte meg az EU-s bíróság joghatóságát, majd általában is az EU-s jog elsőbbségét.

Az EU jogi kereteit feszegető lengyel kormány keltette konfliktus tétjéről itt olvashatja elemzésünket. A lengyel alkotmánybíróság ezzel lényegében az ország alkotmányába ütközőnek nevezte a lisszaboni szerződést, amelyet minden tagállam, így Lengyelország is aláírt.

Föderalizmus vs. nemzetek Európája?

Érvelésük szerint az uniós jog elsőbbsége kizárólag azokon a területeken állhat fenn, ahol az Európai Unió alapszerződésben rögzített hatáskörrel rendelkezik – és például az igazságszolgáltatás nem ilyen. Az EU Bírósága ezzel szemben olyan általánosabb, alapszerződésben is szereplő alapelvekre hivatkozva tartja fent magának a beleszólás jogát, mint a minden állampolgárnak járó hatékony jogi védelem, aminek a – szerintük Lengyelországban sérülő – bírói függetlenség lenne az egyik alapfeltétele. Az érvelést azonban a lengyel – és a magyar kormány – azon az alapon utasítja el, hogy ez csupán az EU jogköreinek lopakodó kiszélesítése, a tagállamok önállóságának rovására.

Kétségtelen, hogy az uniós jog elsőbbségét nem írták bele az ötvenes években elfogadott alapszerződésbe, de csaknem 60 éves gyakorlat, az Európai Bíróság megerősítette, és minden tagállam elfogadta. Nem mellesleg az alapszerződéshez fűzött 17. nyilatkozat is kimondja az uniós jog elsőbbségét.

Ennek kikezdésével az EU-t összetartó jogrendszer omolhat össze – érvelnek a lengyel alkotmánybírósági döntés kritikusai. Szerintük a jogállamisági mechanizmus érvényesítésétől vagy elsúlytalanításától az EU léte függ, míg a magyar és a lengyel kormány értelmezése szerint a tét a nemzetek Európáját adó EU fenntartása a föderalista brüsszeli túlhatalommal szemben.