Az egész Európai Unió beleremeghet a lengyel piszkos bombába

Egy lengyel férfit drogügyletek miatt körözött a lengyel rendőrség, az illetőt Hollandiában fogták el. Ilyenkor szokott jönni a rutinszerű kiadatás, ebben az esetben azonban máshogy alakult. Az amszterdami bíróság a lengyel igazságszolgáltatás politikai behatásai miatt úgy látta, hogy nem lenne garantált a férfi tisztességes tárgyaláshoz való joga, ezért több jogi kör után megtagadta a kiadatást. Szerintük Lengyelország már nem jogállam.

Az idén év eleji holland döntés alapjaiban kérdőjelezi meg az európai bűnügyi együttműködést. Korábban az Európai Unió tagállamai között gyakorlatilag automatikus volt a kiadatás. A lengyel igazságszolgáltatás átalakítása után azonban az európai intézmények és Varsó között eszkalálódott a konfliktus. Az Európai Bíróság szerint a lengyel bíróságok függetlensége és pártatlansága már nem biztosított, a rendszer átszabásával realitássá vált a politikai kontroll és a nyomásgyakorlás lehetősége. A konkrét holland esetben az sem emelte a lengyel igazságszolgáltatás renoméját, hogy a miniszterhelyettesi rangú lengyel főügyész a gyanúsítottat nevesítve beleállt az ügybe, és megelőlegezte, hogy akkor ők sem fogják kiadni Hollandiának a delikvenseket, mert ott meg eutanázia van.

Most, hogy az uniós jog elsőbbségének, az alapszerződés alkotmányosságának és az Európai Bíróság fennhatóságának megkérdőjelezésével Lengyelország az eddigieknél sokkal durvább jogi konfliktusba ment bele az EU-val, még több hasonló ügyre lehet számítani, és az is elképzelhető, hogy a kiadatási ügyeken túl más területeken is elszigetelődik jogilag Lengyelország. Ez már nem a távoli politika: a hétköznapi jogszolgáltatás és a bíróságok normális működése kérdőjeleződhet meg a büntetőügyektől a befektetések védelméig. Vészjóslóbb forgatókönyvek szerint az egész EU jogi alapjai rendülhetnek meg.

Pisztoly, világháború, Fedák Sári

Tekintve, hogy az Európai Unió története permanens krízisek és azok folyamatos menedzselgetésének a története, ez önmagában is szép teljesítmény, amiért a lengyelek mindent meg is tettek. A kormánypárt által folyamatosan napirenden tartott igazságügyi reform, melyet a PiS-en és eszmetársain kívül mások politikai beavatkozásnak tekintenek, az alkotmánybíróság és a bíróságok vezető testületeinek átalakítása sokaknál kiverte a biztosítékot. A politikai kinevezettekkel megtöltött Nemzeti Igazságszolgáltatási Tanács miatt az elmúlt években több lengyel bíró a luxemburgi székhelyű Európai Bírósághoz fordult, mire a lengyel kormánytöbbség hozott egy szájkosártörvényt, ami ezt megtiltotta. Ez mintha csak a luxemburgi bíróság provokálása akart volna lenni, ők pedig 2019-től több ügyben is kimondták, hogy a lengyel igazságszolgáltatás már nem független. A lengyel kormány szája íze szerinti alkotmánybírósági döntés erre volt öngyilkos merényleteket idéző válasz:

egyszerre vonták kétségbe az Európai Bíróság joghatóságát, a közösségi jog elsőbbségét és az uniós alapszerződések alkotmányosságát. Varsó az európai föderáció jogi alapjainak ment neki.

A brexitelő britekkel szemben a lengyelek nem akarnak kilépni, de a helyzet ettől semmivel sem kevésbé súlyos. Azzal, hogy belülről kérdőjelezik meg az európai status quót, ez most az egész Uniót fenyegeti. A reakciók hangneme ehhez fogható. Bár az utóbbi napokban az uniós politikusok inkább a merkeli párbeszéd fontosságát hangsúlyozzák, a helyreállítási alap támogatásainak terítéken lévő felfüggesztése rendkívül súlyosan érintené Lengyelországot akkor is, ha Varsóban (az Orbán-kormányhoz hasonlóan) azt hangsúlyozzák, hogy megvannak enélkül is, a piacról is tudnak hitelt felvenni. Morawiecki miniszterelnök meg is fenyegette hétfőn Brüsszelt egy szubkontrával: „Ha (az Európai Bizottság) elindítja a harmadik világháborút, minden rendelkezésünkre álló fegyverrel meg fogjuk védeni a jogainkat” – nyilatkozta a Financial Timesnak.

Az „atombomba” most nem a sokszor így emlegetett, de a gyakorlatban nem sokat érő 7-es cikkely és még nem a jogállamisági eljárás (ezt Ursula von der Leyen bizottsági elnök nem izzítja be, amíg a luxemburgi bíróság nem dönt az ennek lehetőségét megtámadó magyar–lengyel keresetről), hanem a helyreállítási alapból elvileg Lengyelországnak járó 58 milliárd euró. A lengyel tervet a bírósági és jogállamisági ügyek miatt nem fogadta el idáig Brüsszel. A lengyelek diktátumról, fejükhöz szegezett pisztolyról és zsarolásról beszélnek, és megtorlásképpen vétóval fenyegetőznek, például a Fit for 55 uniós klímacsomagot illetően.

Az Európai Bizottságot a jogállamisági ügyekre kényes tagállamok és az Európai Parlament (EP) is erősen nyomja, hogy a helyreállítási alapból egy centet se adjanak a lengyeleknek, és a varsói kilátások ebben egyelőre nem túl jók. Egyrészt nemcsak Morawiecki érezheti úgy, hogy a sajátjai előtt keménységet kell mutatnia, hanem von der Leyen is, hiszen a nyugat-európai közvéleményben sokaknak elegük van abból, hogy Brüsszel fellépése az EU renitensének számító Orbán Viktorral és Jarosław Kaczyński PiS-elnökkel szemben évek óta a konkrét következményekkel nem járó politikai állásfoglalásokban és a semmire nem jó 7-es cikkely szerinti eljárásra mutogatásban merül ki. Másrészt sokan érzik úgy, hogy Lengyelország az alkotmánybírósági döntéssel most átlépett egy olyan határt, amin túl már az Európai Unió effektív működése kerülhet veszélybe.

Ki az úr a házban?

A varsói alkotmánybíróság döntése nem egyszerűen a lengyel igazságszolgáltatásról szól, hanem az Európai Unió és a tagállamok jogrendjéről, arról, hogy az uniós testületek és a tagállamok viszonyában kié a végső szó, vagyis egy alapvető szuverenitási kérdést nyitottak ki. A gyakorlatban idáig minden tagállam elismerte az uniós jog elsőbbségét a nemzeti jog felett. Pedig ez nem is annyira egyértelmű: nyíltan nincs kimondva az uniós alapszerződésben sem. A politikai viták mégsem mentek el korábban odáig, hogy a közösségi jog szupremáciáját igazából elvitassák.

Az uniós jog elsőbbsége több mint ötven éve elfogadott tétel. Ezt először 1964-ben mondta ki egy konkrét eljárásban, a Costa v ENEL ügyben az Európai Bíróság, később több alkalommal megerősítették, és azóta is ez határozza meg a gyakorlatot. Az uniós jog szupremáciáját ténylegesen minden tagállam elfogadta, noha ezt – bár az EU berendezkedésének lényegéről van szó – az ötvenes években elfogadott alapszerződésbe máig nem írták bele. A kétezres évek közepén történt ugyan egy kísérlet a jogelv alapszerződésekbe történő beemelésére, de a kodifikáció lényegében az erősebb föderalizáció népszerűtlensége miatt, vagyis politikai okokból elmaradt – mondta a Telexnek Bárd Petra, a CEU Demokrácia Intézete és a firenzei European University Institute kutatója.

Miután a francia és a holland népszavazáson 2005-ben elbukott az Európai Alkotmány ratifikálása, a lisszaboni szerződésbe sem írták bele tételesen az európai jog elsőbbségét. Ez elég képmutató, de jogilag irreleváns megoldás volt, hiszen

a fél évszázados esetjog kötelező érvényű, ráadásul a szerződéshez fűzött 17. nyilatkozat már kimondja az uniós jog elsőbbségét, és ennek ugyanolyan jogérvényessége van, mint magának az alapszerződésnek.

Az EU ezzel megpróbált megspórolni egy politikai vitát, és emiatt joggal lehet emlegetni az Európai Unió nyílt, demokratikus legitimációjának hiányát. Az alapszerződést a nyilatkozattal együtt ugyanakkor minden tagállam aláírta, ahogy az új tagállamok (köztük a lengyelek és a magyarok is) már az uniós csatlakozással elfogadták a közösségi jog és az Európai Bíróság de facto elsőbbségét. Ez ugyanis a megszilárdult ítélkezési gyakorlat része 1964 óta, és az, hogy a tagállamok ezt idáig nem kérdőjelezték meg, önmagában is erősíti az érvényességét, hiszen a nemzetközi szokásjog révén ez a jogértelmezés is mintegy a szerződés részévé vált.

A lengyel (és az azt kormányhatározatban támogató magyar) kormányzati álláspont szerint az uniós intézmények nem szólhatnak bele az igazságszolgáltatás felépítésébe, és arra hivatkoznak, hogy az uniós jog elsőbbsége csak azokon a területeken áll fent, ahol a tagállamok az alapszerződésben konkrétan átruházták szuverenitásuk egy részét EU-ra – mint hangsúlyozzák, az igazságszolgáltatás nem ilyen. Ez tény, azonban a jogállamiság már uniós ügy is. A kérdésben Brüsszel az alapszerződés 19. cikkelyére hivatkozik, mely a hatékony jogorvoslathoz való jogról szól. Ez az, ami csorbul, ha a bíróságok függetlensége is csorbul, márpedig az Európai Bíróság ítélete szerint Lengyelországban pontosan ez történik. Erre válaszul a varsói alkotmánybíróság most a lisszaboni alapszerződés egyes részeit is alkotmányellenesnek nevezi, annak ellenére, hogy azt annak idején Lengyelország is ratifikálta.

Mások is visszaszóltak, de ők finomabban, és mélyebb a hangjuk

Miközben a lengyelek nem akarják elfogadni, hogy az EU beleszólhat a bírósági rendszerükbe, az is legalább ennyire vitatott, hogy a nemzeti alkotmánybíróságok egyáltalán vizsgálhatják-e az uniós jogot. Az Európai Bíróság szerint a közösségi jog a nemzeti alkotmánynál is magasabb rendű, tehát ezt nem tehetik meg. Ez elég radikális tétel, hiszen ennek értelmében az utolsó uniós rendelkezés is elsőbbséget élvez az elfogadott nemzeti alkotmánnyal szemben. Az Európai Bíróság ezt azért nagyon ritkán alkalmazza a gyakorlatban, összesen talán három példa volt rá az elmúlt évtizedekben. Erről Sonnevend Pál nemzetközi jogász beszélt a Telexnek, és mint emlékeztetett:

néhány esetben a nemzeti alkotmánybíróságok már a lengyelek előtt is megkérdőjelezték az EU-s jog elsőbbségét.

Főleg a karlsruhei székhelyű német szövetségi alkotmánybíróság, amely a fontos jogelvek kidolgozásában egyébként is az egyik legaktívabb a világon. Ők már a hetvenes években is éltek egy ilyen fenntartással, emberi jogi ügyekben vindikálták maguknak a jogot, hogy az uniós jogot a német alkotmány alapján vizsgálják. A kilencvenes években aztán a maastrichti szerződés kapcsán fogalmazták meg, hogy ha az EU túllépné az alapszerződésben rögzített hatáskörét, azt nem szabad engedni. Ez az a bizonyos „ultra vires” érvelés, amivel lényegében most a lengyelek is élnek. A másik mostanában sokat emlegetett, bár kissé homályos tartalmú fogalom, az „alkotmányos identitás” szintén a német alkotmánybíróságra vezethető vissza. Ez a német alkotmány megváltoztathatatlan magjára vonatkozik, olyan alapelvekkel, mint a demokrácia elve – a német alkotmánybíróság ebből vezette le, hogy bizonyos hatásköröket nem lehet átruházni az EU-ra, nehogy csorbuljon a demokrácia.

„A kezdetektől fogva nem összeegyeztethető jogelvek léteznek egymás mellett, a luxemburgi és a karlsruhei alapelvek több ponton ütköznek. Egészen mostanáig azonban mindkét bíróság kényesen igyekezett elkerülni, hogy ezekből az elvi álláspontokból valódi konfliktus legyen, így inkább a békés egymás mellett élés volt jellemző, apró súrlódások mellett” – mondta a Telexnek a nemzeti alkotmányok és az uniós jog viszonyáról Sonnevend Pál. A német alkotmánybíróság sokáig egyetlen uniós szabályról sem mondta ki, hogy az a német alaptörvénybe ütközne, ezért a nemzetközi jogász úgy látja, hogy az alkotmánybíróságok óvatosabb elvi állásfoglalásai idáig nem kérdőjelezték meg az uniós gyakorlatot. Ezért szólt nagyot a 2020-as karlsruhei döntés, amikor a német alkotmánybíróság először élesben bevetette a hatáskörtúllépés érvét, és kimondta, hogy az Európai Bíróság hatáskörét túllépve döntött a német aggodalmakkal szemben az Európai Központi Bank kötvényprogramjával kapcsolatban.

A lengyelek most szívesen hivatkoznak erre az esetre, kettős mércét emlegetve, mondván, a németek is megkérdőjelezték a luxemburgi bíróság hatáskörét, még sincs ellenük olyan brüsszeli politikai hadjárat, mint Varsóval szemben. (Valójában a karlsruhei döntés miatt Németországgal szemben is folyamatban van egy kötelezettségszegési eljárás.) A német alkotmánybíróság azonban sokkal konkrétabban, szűk körűen kérdőjelezte meg az uniós jog alkalmazhatóságát. Egy hasonlat szerint a németek, miközben felhalmoztak egy komoly fegyverarzenált, csak egy pisztolyt sütöttek el, a lengyelek viszont az alkotmánybírósági döntéssel felrobbantották a napalmot.

Esik szét a ház

„A lengyel esetben azt látjuk, hogy dől össze az uniós jogrendszer, mint egy kártyavár” – jellemezte a helyzetet a Telexnek Bárd Petra. A lengyel bíróságok működését egyre több európai országban kérdőjelezik meg. Ez máris látható a büntetőjog területén. Itt a kölcsönös bizalom és kölcsönös elismerés elve alapvető: a tagállamok elvileg kölcsönösen elismerik egymás büntetőügyekben hozott ítéleteit, mert abból indulnak ki, hogy minden tagállam jogállam, és minden vádlott tisztességes eljárást fog kapni. Ez a vélelem azonban a luxemburgi Európai Bíróság és a strasbourgi emberi jogi bíróság ítéletei, valamint a lengyel válaszlépések után már nem evidens. Ezért tagadta meg Hollandia a cikk elején említett gyanúsított kiadatását, voltak hasonló ügyek Írországban és Németországban is, és most még többre lehet majd számítani. Lengyelországgal a kölcsönös bizalom elve megrendült, és a többi uniós országban a bíróságok most egy egyelőre feloldhatatlan dilemmában vannak. Az EU-s jog szerint továbbra is meg kellene bízniuk a lengyel bíróságban, az Európai Bíróság szerint pedig eseti alapon kellene vizsgálniuk a vádlottra Lengyelországban váró körülményeket. Ez a gyakorlatban kivitelezhetetlen, és a bíróságok attól tartanak, hogy egy, a tisztességes eljárást az EU szerint garantálni nem képes tagállamba való kiadatással a saját alkotmányukat és az emberi jogokat sértenék meg.

„A lengyelek már megkérdőjelezték a teljes EU-s jogot a saját döntésükkel, most pedig annak lehetünk szemtanúi, hogy a többi nemzeti bíróság fogja azt megkérdőjelezni azzal, hogy felülírják az EU-jogot, mert nem akarnak emberi jogsértésekhez hozzájárulni. Mindenképpen fatális ügy, ami egész Európát érinti”

– mondta nekünk a kilátásokról Bárd Petra.

Szerinte a problémák miatt uniós szinten kellene felfüggeszteni a kölcsönös elismerés elvét a lengyel igazságszolgáltatással kapcsolatban, egyébként pedig az Európai Uniónak több jogi eszköze is lenne a jogállamiság kikényszerítésére a kötelezettségszegési eljárások szisztematikus összekapcsolásától a pénzügyi retorziókig.

Az Európai Unió jövőjét féltők szerint az európai integráció kerül veszélybe, ha egy tagállam nem fogadja el az Európai Bíróság döntéseit. Főleg azért, mert az EU egy „jogon alapuló integráció”: nincs közös rendőrség, katonaság, erőszakszervezet, az EU önmagában nem tudja kikényszerítenie a döntéseit. Az integráció csak akkor működik, ha mindenki elfogadja a közös szabályokat és bírósági döntéseket – most azonban a lengyel alkotmánybíróság maga tiltotta be az Európai Bíróság döntéseinek érvényesítését.

Bár a szó szűkebb értelmében még korai jogi polexitről beszélni, hiszen Lengyelország továbbra is EU-tag, ha az uniós jog hosszabb távon nem tud érvényesülni, az egzisztenciális fenyegetés az Uniónak is, mert egy jogon alapuló integrációban ilyen nem fordulhatna elő. Az igazságügyi káosz politikai szimpátiáktól függetlenül a formális jogállamiság katasztrófája. Miközben a lengyel igazságszolgáltatásra óriási nyomás nehezedik, a bírósági rendszer szétesőben van. Egyre több lengyel bíró van, aki nem fogadja el az Európai Bíróság által illegitimnek minősített kamara és a törvénytelenül kinevezett bírók döntéseit, vagyis jogerős döntések érvényessége válik bizonytalanná. A strasbourgi bíróság egy konkrét ügyben már szintén úgy döntött, hogy a lengyel alkotmánybíróság ítélete nem érvényes, mert az egyik tagja törvénytelenül lett kinevezve – amikor néhány napja az EP határozatot hozott arról, hogy a lengyel alkotmánybíróság illegitim, erre alapozhatott.