„Érdemi észrevétel nem érkezett” – az emberek véleményét kérdezi a kormány, de nem sokat kezd vele

Ha a Rogán Antal által felügyelt Kormányzati Ellenőrzési Hivatal február elején közzétett „Ellenőrzési jelentésében” szereplő kördiagramot nézzük, könnyen azt hihetjük, hogy Magyarországon a társadalmi egyeztetés már bevett, jól működő gyakorlat. Az Európai Bizottságnak még azzal is dicsekedhet a kormány, hogy ők a jogszabályjavaslatok több mint 90 százalékát egyeztetik a választókkal.

Azonban elég csak egy picit hátrébb lépni ahhoz, hogy látsszon: a szigorított társadalmi egyeztetési rendszernek valójában nincs sok értelme. A társadalom jelentős része eleve ki van zárva az egyeztetés lehetőségéből, mivel arra csupán emailben, a kormányzati oldalon, egy eldugott felületen keresztül van mód. Az észrevételekre pedig általában annyi a kormányzati válasz, hogy „módosítás nem szükséges”. A kabinet tehát, bármennyire hirdeti is, egyelőre nem veszi túl komolyan a saját rendszerét.

A miniszterek által előkészített jogszabálytervezeteket természetes személyek, valamint nem állami és önkormányzati szervek is véleményezhetik – írja elő egy 2010-es törvény. Egészen az utóbbi hónapokig ezt annyira sem vette komolyan a kormány, hogy legalább időnként felkerüljenek a kormányjavaslatok egy nyilvános felületre, viszont az uniós pénzekért folytatott harcban valamelyest változtattak ezen a hozzáálláson. Tavaly ősztől köteleztek egy állami szervet – a Rogán Antal minisztériuma alá tartozó Kormányzati Ellenőrzési Hivatalt (Kehi) –, hogy évente ellenőrizze: eleget tesznek-e a miniszterek a korábban meghatározott véleményeztetési kötelezettségüknek.

Erről Gulyás Gergely a július 7-i kormányinfón azt mondta, hogy a magyar kormány vállalta: a törvényalkotás előtt társadalmi egyeztetést indít, és kellő mennyiségű időt hagy az állampolgároknak, szervezeteknek, hogy véleményezzék a tervezeteket. Aztán ezt októberben törvénybe is foglalták:

• a jogszabálytervezetek kilencven százalékát társadalmi egyeztetésre bocsátják;
• csökkentik a gyors törvényalkotást;
• ezen túl pedig a Kehi bírságot is kiszabhat, amennyiben mulasztás történik.

Az adatokat a Magyar Közlönyben és a minisztériumokat összefogó kormányzati honlap alapján, az úgynevezett közérdekű dokumentumok között ellenőrizheti a hatóság. Az ellenőrzött időszakban, ami vélhetően az októberben bevezetett ellenőrzéstől számítandó, összesen 682 törvényt és rendeletet hirdettek ki, ezek közül viszont 123 nem tartozott a törvény hatálya alá, 154 jogszabály esetében pedig „az egyeztetés az ellenőrzött időszak előtt megindult” – így ezeket nem tudták figyelembe venni.

A maradék 405 jogszabály 92 százalékát, azaz 373-at társadalmi egyeztetés után hirdették ki, 32 törvényt pedig nem kellett egyeztetésre bocsátani – derül ki a Kehi által közzétett összesítésből. Így az ellenőrzés megállapította, hogy a törvényi előírás teljesült.

De miért értelmetlen az egész?

Valójában azonban a száznál is több eddig lezárult társadalmi egyeztetésnek egy kivétellel nem lett semmilyen érdemi következménye. Ez az egyetlen kivétel a „Magyarország zöld közbeszerzési stratégiája 2022-2027” című tervezet, erről a társadalmi egyeztetés összefoglalójában azt írják: „Az észrevételekben megfogalmazott szakmai javaslatokat az előterjesztő jelentős részben elfogadta, azok beépítésre illetve átvezetésre kerültek a tervezetben.”

Azonban február elejéig a kormány honlapjára felkerült 120 társadalmi egyeztetés összefoglalója közül több mint 110-ben az a rövid megállapítás szerepel, hogy „érdemi észrevétel nem érkezett” vagy „vélemény nem érkezett”.

Azt azonban nem közlik, hogy hány szerintük nem érdemi észrevételt küldtek, és hogy egyáltalán mi számít érdeminek. Akad néhány ellenpélda is, amikor leírják, hogy honnan és milyen észrevétel érkezett. Azonban itt is kivétel nélkül elutasításba ütköztek a javaslattevők, mondván, a „javaslat ellentétes a jogszabály céljával”, vagy az „az Országgyűlés hatásköre”. De olyan elutasítás is szerepelt néhány ilyen kormányzati összegzésben, hogy a jogszabályjavaslat a „kormány döntését hajtja végre”, így nincs is itt semmi keresnivalója a véleményezőnek.

A mostani társadalmi egyeztetéseket ellenőrző rendszerrel több baj is van. A legjelentősebb, hogy a Kehi nem egy független szerv: Rogán Antal, a miniszterelnök kabinetfőnöke felügyeli, így gyakorlatilag a miniszterelnök irányítása alá tartozik. Ha ez a hivatal szab ki bírságot a minisztériumokra, akkor az állam egyik kezével bünteti a másikat.

Ráadásul a bírságon felül semmilyen következménye nincs annak, ha a szabályok megsértésével hoznak meg egy-egy új törvényt. Nem is beszélve arról, hogy a szakmai szervezetekkel és a társadalom szélesebb részével való egyeztetést így továbbra is megkerülik.

A brutális számokkal, illetve a Kehi által közzétett friss eredményekkel kapcsolatban a korrupcióellenes civil szervezet, a K-Monitor is megjegyezte, hogy bár szépnek tűnik az arány, az erősen kozmetikázva van azzal, hogy az összes, a megyéket vármegyére átnevező jogszabályt véleményezni lehetett. Ennek egyszerű oka, hogy a technikai módosításokról egyeztetni kell.

A K-Monitor egyébként „tesztelte” is az egyeztetés folyamatát: háromból két esetben a korábban már említett „módosítás nem szükséges” indoklással zárták le a véleményüket. De ők is kaptak olyan választ, hogy a „javaslat a kormány intézkedését hajtja végre”.

A több mint fél éve tologatott, a finn és svéd NATO-csatlakozás magyarországi ratifikálását érintő javaslatot sokáig azzal az indokkal nem tűzték az Országgyűlés napirendjére, mert zajlott a „társadalmi egyeztetés” a kérdésről. Ennél és több másik egyeztetésnél is leírják, hogy annak eredményként akár a „mellékelt tervezet valamennyi tartalmi és formai eleme módosulhat”, erre azonban eddig nem volt példa.

A fontos témákról nem lehet egyeztetni

Az előírt társadalmi egyeztetés, azaz véleményezés általánosságban nem terjed ki a különleges jogrendben alkotható jogszabályokra. Ebből nem kevés volt az utóbbi időben, és a kormány előszeretettel szabályoz velük olyan dolgokat is, amelyeknek semmi közük a most érvényben lévő háborús veszélyhelyzethez. A veszélyhelyzetre hivatkozva egyszerűsítették például a tanárkirúgást, de a taxizásban alkalmazott hatósági árat is a szomszédban zajló háború miatt rögzítették rendeletben. Erről a jogalkotási gyakorlatról korábban ebben a cikkben írtunk részletesen.

A valós társadalmi egyeztetés hiányát talán a katatörvény nyári átalakítása mutatja a legjobban: a százezreket közvetlenül is érintő javaslatot alig két nap alatt nyomta át az Országgyűlésen a kormány, bárminemű társadalmi egyeztetésről pedig beszélni sem lehetett.

A veszélyhelyzeti rendeleti kormányzás olyannyira eluralkodott a kormányzáson, hogy a HVG minapi összesítése szerint idén január végéig összesen 167 „háborús” jogi norma látott napvilágot a Magyar Közlönyben, az egyéb veszélyhelyzeti hivatkozásokkal meghozott kormányrendeletekkel és határozatokkal együtt pedig már a háromszázhoz közelít a legalább egy, de rendszerint több veszélyforrásra való hivatkozással indokolt jogszabályok száma. A cikk arra is felhívta a figyelmet, hogy 2015 ősze óta állandósult az ilyen-olyan jogcímeken (migrációs, járványügyi, egészségügyi, energetikai, háborús, humanitárius) újra meg újra kihirdetett válság- és veszélyhelyzetek nyomán lehetővé tett jogalkotás, azaz hogy a kormány rendeletekkel ír át törvényeket, hirdet ki a veszélyhelyzeti felhatalmazásra hivatkozó kormánydöntéseket.

De nem csupán a rendeleti, illetve veszélyhelyzeti törvényhozás akad fenn az ellenőrzés rostáján. Többek között miniszterelnöki és jegybankelnöki rendeleteket sem lehet véleményezni, ahogyan az állami támogatásokat, fizetési kötelezettségeket, költségvetési adatokat, az Európai Unió által nyújtott támogatásokat, szervezet és intézmény alapításáról szóló jogszabályok tervezeteit sem lehet egyeztetésre bocsátani. A lista itt nem ér véget, mivel

azokról a jogszabályokról sem kell egyeztetni, amelyek „Magyarország érdekeinek védelmét” szolgálják honvédelmi, nemzetbiztonsági, pénzügyi, külügyi, természetvédelmi, környezetvédelmi vagy örökségvédelmi kérdésekben.

Az ezen a nem apró körön kívül eső törvények, a kormányrendeletek és a miniszteri rendeletek viszont egyeztetésre bocsáthatók.

A Transparency International korábban látszatintézkedésnek nevezte a társadalmi egyeztetésről szóló javaslatot, amit nyáron maga a kormány is úgy tette közzé, hogy az „az Európai Bizottsággal való megegyezés érdekében” született. A jogalkotásban való társadalmi részvételhez a Transparency szerint valódi kormányzati akaratra és sokkal erősebb garanciákra lenne szükség.

A nemzetközi jogvédő szervezet megjegyezte, hogy korábban is jellemző volt a kötelező társadalmi egyeztetés kikerülése: a kormányzati terveket egyéni képviselői indítványok formájában küldték az Országgyűlés elé, megkerülve ezzel a szabályt, amely az egyeztetést előírja – így szüntették meg annak idején például az Egyenlő Bánásmód Hatóságot is.

Nem túl egyszerű egyeztetni a kormánnyal

Az egyeztetés végrehajtása a törvény szerint miniszteri feladat. Három egyeztetési típus van, ezekből az utóbbi idők tapasztalatai alapján a kormány leginkább az „általános egyeztetést” alkalmazza, ezt jelenleg a kormány oldalán, a kormany.hu-n keresztül, a minisztériumok aloldalán lehet megtenni. Ott cikkünk megjelenése idején is zajlik egyeztetés tervezetekről, például arról is, hogy a kormány kivonná a területrendezési szabályok alól az épülő akkumulátorgyárakat.

Az egyeztetésről szóló dokumentumhoz azonban nem olyan egyszerű eljutni a neten:

• először el kell látogatni a kormány minisztériumokat összesítő oldalára, a kormany.hu-ra;
• az oldalon ki kell választani a menüpontok közül a „közérdekű adatok” elnevezésű fület; majd
• a keresőfelületen kiválasztani az adott minisztériumot, ahol a jogszabálytervezetekre szűrve megjelennek a fájlok, ezek között pedig elvileg megtalálható, ha van tervezet, amiről éppen egyeztetés zajlik; ezután
• a megjelölt emailcímre el lehet küldeni a véleményünket, javaslatunkat.

Az oldalon általában van egy rövid összefoglaló a véleményezésre kitett tervezetről, megtalálható maga a jogszabálytervezet szövege, az indoklás, és – ha van – a hatásvizsgálat is. Az észrevételeket pedig a meghatározott időpontig kell elküldeni a megadott címre. Ezzel a nem éppen egyszerű módszerrel gyakorlatilag bárki társadalmi egyeztetésbe kezdhet. A beérkezett véleményekből a miniszternek összefoglalót kell készítenie, amit a törvény szerint a véleményezők listájával együtt meg is kell osztania a honlapon.

Az első Kehi által vizsgált időszak lezárulta után a hivatal közzétette azt is, hogy melyik minisztériumnál hány szabálysértés történt:

A minisztériumok közül nyolc, összesen 24 jogszabálynál nem várta meg az előírt határidőt a véleményezésre illetve a közzétételek is elmaradtak. Ezért az érintett minisztériumokat megközelítőleg 24 millió forintra büntették.

A vonatkozó rendelet szerint a Kehi egymillió és százmillió forint között szabhat ki pénzbírságot. A Belügyminisztérium például kilenc jogszabály esetében nem várta meg az előírt határidőt, ezért nyolcmillióra büntették őket. De hibázott az Energiaügyi Minisztérium (korábban Technológiai és Ipari Minisztérium), az Igazságügyi Minisztérium, illetve a Kulturális és Innovációs Minisztérium is.

Kerestük az Igazságügyi Minisztériumot, a Miniszterelnökséget és az uniós pénzekért felelős, Navracsics Tibor vezette Területfejlesztési Minisztériumot is, hogy hogyan értékelik a társadalmi egyeztetés szigorított rendszerét. Arra is kíváncsiak voltunk, miért nem egy elérhetőbb, egyszerűbb felületen teszik lehetővé a társadalmi egyeztetést, de azt is megkérdeztük, hogy ez a rendszer, ebben a formában elősegítheti-e az unióval való megegyezést. A cikk megjelenéséig egyik helyről sem érkezett válasz. Korábban pedig a Pénzügyminisztériumot kerestük az iránt érdeklődve, hogy az általuk közzétett egyeztetésekre hány reakció érkezett, illetve van-e olyan javaslatuk, amelyet az egyeztetés után módosítottak. Erre a megkeresésünkre sem kaptunk választ.