Biden soha nem látott szankciókat is belengetett Putyinnak, de ezek egyre kevésbé elrettentőek

Joe Biden amerikai elnök nemrég azzal fenyegette meg Oroszországot, hogy „soha nem látott gazdasági következményekkel” fog járni, ha megtámadja Ukrajnát. Antony Blinken külügyminiszter pedig azt mondta, hogy az esetleges invázió olyan, „nagy hatásfokú gazdasági intézkedéseket” fog maga után vonni, amelyek „alkalmazásától a múltban tartózkodtunk”.

A belengetett intézkedések között van a mikrocsipexport felfüggesztése, az orosz bankok és az orosz kötvénypiac leválasztása a nemzetközi pénzügyi rendszerről, valamint az orosz termelőket a német piaccal összekötő, már elkészült, de üzembe még nem helyezett Északi Áramlat 2 gázvezetékprojekt elvetélése is.

Vlagyimir Putyin orosz elnök ugyanakkor a jelek szerint egyelőre nem fújt visszavonulót a fenyegetések hallatán. Ennek az egyik potenciális oka, hogy mint korábban írtuk, Putyin célja feltételezhetően nem az invázió, inkább a feszültségek fokozása és az európai biztonsági rendszer gyengítése lehet. A másik potenciális oka, hogy

az amerikai szankciók a korábbi tapasztalatok alapján egyre kevésbé hatásosak.

Bár a gazdasági és pénzügyi büntetőintézkedések az amerikai nyomásgyakorlás leggyakrabban használt eszközei, a téma szakirodalma szerint ezek az esetek többségében nem vezetnek eredményre. Amikor pedig igen, akkor jó féltucatnyi feltételnek kell teljesülnie a sikerhez.

Az orosz esetben ezek a feltételek vélhetően nem teljesülnek majd, hacsak az amerikaiak nem akarják ledobni a pénzügyi atombombát. Ez utóbbinak bevetése ugyanakkor már csak azért sem túl valószínű, mert ez hosszabb távon az Egyesült Államok pénzügyi erejének gyengülésével járna.

Tízszer annyi szankció, kevesebb eredmény

Az amerikai pénzügyminisztérium tavalyi éves szankciós jelentése szerint 2000 és 2021 között 912-ről 9421-re nőtt nőtt az Egyesült Államok által kivetett, életben lévő gazdasági büntetőintézkedések száma. A növekedés üteme főként Donald Trump alatt ugrott meg, de George W. Bush elnöksége és Barack Obama első ciklusa alatt is erőteljes volt az szankciózás. A célpontok nemzetközi terrorszervezetektől és drogkartellektől kezdve Észak-Koreán és Iránon keresztül a 2014-es magyar kitiltási botrány során szankcionált magyar köztisztviselőkig vagy a közelmúltban Washington célkeresztjébe került korrupt bolgár oligarchákig terjednek.

Ezek között voltak sikeres és kevésbé sikeres epizódok. Előbbiek közé tartozik Daniel Drezner, a téma egy veterán kutatója szerint, hogy a Bush-kormány relatíve sikeresen tudta elfojtani a nemzetközi terrorcsoportok finanszírozását; Barack Obama képes volt tárgyalóasztalhoz ültetni Iránt és megállapodást kötni az iráni atomprogram nemzetközi felügyeletéről; Donald Trump pedig rávette a mexikói kormányt, hogy keményen fellépjen az Egyesült Államokba tartó migránsokkal szemben.

Ugyanakkor például Kuba, Belarusz, Oroszország, Szíria vagy Zimbabwe évek óta tartó szankcionálása semmiféle változást nem hozott ezen országok magatartásában, ahogy Észak-Korea gazdasági gúzsba kötése is csak átmeneti és mérsékelt előrelépéseket tud hozni.

Hogy a sikerek és kudarcok hogyan oszlanak meg, azt Washingtonban sem tudják.

Az amerikai kormány felügyeleti hivatalának egy 2019-es jelentése szerint a nemzetközi szankciók ügyében illetékes három tárca, a pénzügyminisztérium, a külügyminisztérium és a kereskedelmi minisztérium nem végez arra vonatkozó számításokat, hogy a szankciókkal sikerült-e elérni a kívánt politikai célokat, csak arról, hogy mekkora kárt okoztak a célzott országoknak.

A kérdéskör kutatói mindenesetre mérsékelt sikerekről számolnak be. A témában készült legátfogóbb munka, egy 2014-es tanulmány 1400 szankciós epizódot vizsgált 1945 és 2005 között, és azt hozta ki, hogy ezeknek 27,2 százaléka járt teljes sikerrel, és 40,8 százaléka részsikerrel. Ugyanakkor számos esetben nem tudták egyértelműen megítélni, hogy mi lett a szankciók végkimenetele, ezért ha csak a pontosan meghatározható eseteket számoljuk, 37,5, illetve 56 százalék a teljes, illetve részleges sikerességi ráta.

A kevesebb eset részletesebb vizsgálatára szorítkozó kutatók szerint ugyanakkor ezek a számok túlzottan hízelgőek a szankciók hatékonyságára nézve. Emellett a 2014-es elemzés azért sem feltétlenül irányadó az orosz példára nézve, mert az abban vizsgált szankciók jelentős része gazdasági jellegű vitákat érintett, ahol hajlamosabbak a tárgyalásra a büntetett országok.

Sok feltételnek kell teljesülnie

Drezner szerint az amerikai szankciók kudarcai mögött számos probléma áll.

• Az amerikai követelések általában túl kemények: Észak-Koreával, Venezuelával vagy Kubával szemben például olyan feltételeket támasztanak, amelyek politikai öngyilkosságot követelnének a rezsimtől, így nincs tér kompromisszumra.
• Washington szankcióinak egyre nagyobb része egyoldalú, azaz nincs tágabb nemzetközi támogatás mögötte.
• Oroszország vagy Kína szereti aktívan aláásni az amerikai büntetést, és gyakran nyújt segítséget a feketelistára tett országoknak, Venezuelától Iránon át Észak-Koreáig.
• A nemzetközi pénzvilágban is számos olyan szereplő mozog, akik szívesen segítenek a büntetőintézkedések megkerülésében, beleértve számos jó nevű bankot is.
• Az Egyesült Államok ma már messze nem olyan erős gazdaságilag, mint a hidegháborúban vagy az 1990-es években volt, ami korlátozza az amerikai szankciók erejét is.
• Ha egy amerikai elnök kivet egy szankciót, akkor (totális győzelem híján) belpolitikai szempontból kényes dolog azt később visszavonnia. Emiatt a szankcionált államok kevésbé reménykedhetnek benne, hogy képesek kompromisszumra jutni Amerikával, így a tárgyalásnak sem látják értelmét.
• Régi bírálat, hogy a szankciók a lakosságot sújtják, nem az elitet, és rezsimváltáshoz nem, de súlyosbodó elnyomáshoz és mélyülő korrupcióhoz vezetnek. Egy 2017-es szimuláció szerint az extrém szankciók Oroszországban is elsősorban az időseken csattannának (a nyugdíjakat nagyrészt az olajexportból fedezik).

A fentiek fényében Drezner szerint a szankciók akkor működnek, ha a követelések világosak, a szankciók mögött multilaterális együttműködés van, nem lépnek közbe „sötét lovagok”, azaz olyan államok vagy nem állami szereplők (csempészek, bankárok, stb.) akik segítenek a célpontoknak megkerülni a szankciókat, és amikor egy potenciális konfliktus esélye alacsony.

Más irodalmi összefoglalók szerint emellett természetesen fontos, hogy a szankciók nagy károkat okozzanak a célzott országnak, hogy a szankciót kivető állam mennyire szavahihető, hogy a szankcionáló és a szankciót elszenvedő ország politikai és gazdasági elitje mekkora társadalmi ellenállásra számíthat, valamint hogy a szankciók mennyire tág vagy szűk követeléseket érintenek – minél több a vitás ügy, annál nehezebb szankciókkal érvényt szerezni a büntető állam érdekeinek.

Az oroszokat nehezebb szívatni

Ezen kritériumok fényében az orosz eset nem tűnik egyszerűnek.

• Kína vélhetően nagyon szívesen segítene az oroszoknak a szankciók megkerülésében, azaz Putyin számíthat a világ legerősebb sötét lovagjára.
• Oroszország egyes értékelések szerint egzisztenciális biztonsági kérdésként tekint a NATO keleti terjeszkedésére és az amerikai katonai jelenlétre szomszédságában, ezért kompromisszumkészsége vélhetően korlátozott.
• Moszkva a jelek szerint nem tartja különösen szavahihető félnek Washingtont.
• Putyint eddig a szankciókról és egyéb gazdasági problémákból fakadó társadalmi nyomás sem ingatta meg, bár ezt vélhetően legalább annyira magyarázza az elnyomás hatékonysága, mint a gazdasági károk mértéke.
• A multilaterális betartatás is kérdéses: Oroszország szankcionálása még az Európai Unióban is megosztó téma, elég csak a folyamatos magyar ágaskodásra vagy a közelmúltbeli francia és német enyhülésre gondolni.

Mint Megan Greene, a Harvard Egyetem kutatója egy decemberi cikkében kiemelte, Oroszország már jelenleg is európai uniós és amerikai szankciók alatt áll a Krím félsziget 2014-es elfoglalása miatt (az említett pénzügyminisztériumi jelentés szerint az összes életben lévő amerikai szankció 5 százaléka most is Oroszország ellen irányul), ám ezek nem voltak különösebb hatással Putyin magatartására, se hatalmi bázisára.

Egy nézőpontból ez annak a jele, hogy a szankciók nem elég kemények. Edward Fishman és Chris Miller, az Atlanti Tanács és az American Enterprise Institute washingtoni agytrösztök elemzői arról írtak, hogy a korábbi szankciókat túl lassan és fokozatosan vezették be (ezáltal az oroszok jobban tudtak alkalmazkodni), és az európai szövetségesek csak ímmel-ámmal támogatták azokat, azaz a nyugati világ nem akarja felvállalni a komolyabb büntetéssel járó járulékos költségeket, például az orosz üzleti kapcsolatok feladását vagy a magasabb olajárat.

Ehhez hozzájárul, hogy egy bizonyos ponton túl nem reális bekeményíteni Oroszországgal szemben: Nyugat-Európa a gáz- és olajimport beszüntetésével komoly károkat tudna okozni, de politikailag nagyon nehéz lenne eladni a lakosságnak és a vállalatoknak, hogy azért nincs fűtés és benzin, és azért néz szembe energiahiánnyal az ipar, mert Vlagyimir Putyin el akarja foglalni Ukrajnát (bár az Egyesült Államok próbálkozik alternatív gázforrásokat szervezni Európának).

Másrészt ez a hatás is inkább átmeneti lenne: a globális energiahiány idején Oroszország biztosan találna más vevőt az olajra és gázra, még ha a szállítás más piacokra jóval drágább és lassabb is lenne, mint Európába.

Ledobnák a pénzügyi atombombát

A fentiek miatt felmerült, hogy kisebb járulékos kárral járó, de nagy orosz áldozatokat követelő célzott szankciókkal próbálják jobb belátásra bírni Putyint.

Az egyik ilyen csapásirány az orosz bankok kizárása az amerikai pénzügyi rendszerből. A pénzügyi szankciók általában véve is egyre népszerűbb eszközeivé váltak az amerikai külpolitikának, miután – mint korábban részletesen is írtunk róla – az Egyesült Államok globális befolyása még mindig ebben a szektorban a legjelentősebb. Az amerikai dollár a legfontosabb nemzetközi tartalék- és elszámolási valuta (egyebek mellett Kína külföldi hiteleinek több mint kétharmadát is dollárban számolják el), és az amerikai bankrendszer megkerülhetetlen a világban.

Bár Oroszország évek óta próbálja csökkenteni dollárfüggőségét, még 2021-ben is közel 50 százalék volt a dollár részaránya az orosz exportelszámolásokban. A maradék pedig nem elsősorban a rubelből vagy jüanból állt, hanem euróból, amelynek a részaránya 36 százalék volt az év elején.

Tehát itt még lehet szorongatni Putyin különböző testrészeit.

Az utóbbi hetekben reális opcióként merült fel a közbeszédben a pénzügyi szankciós atombomba ledobása is, azaz Oroszország kizárása a Nemzetközi Bankközi Pénzügyi Telekommunikációs Társaságból, az angol rövidítésével SWIFT néven hívott nemzetközi bankközi elszámolási rendszerből. Ez a gyakorlatban azt jelentené, hogy az orosz bankszektort levágják a globális pénzügyi rendszerről, ami jelentősen megnehezíti az olajexportot és általában véve az ország finanszírozását, de az orosz oligarchák külföldi befektetéseit is veszélybe sodorhatja.

A SWIFT az 1970-es években a nemzetközi bankközi tranzakciók gyorsabb és megbízhatóbb elszámolása érdekében jött létre, hogy felváltsák a megbízhatatlan és lassú telexhálózatot (no pun intended). A SWIFT a gyakorlatban egy belga jogi személy, amely a rendszert használó kereskedelmi bankok, 200 ország 11 ezer pénzintézetének tulajdonában van.

A formálisan függetlenség dacára a gyakorlatban már volt példa rá, hogy az Egyesült Államok biztonságpolitikai céljai eléréséhez beavászkodott a rendszerbe. Amikor a 2001. szeptember 11-i terrortámadás után a Bush-kormány elkezdte felszabdalni a nemzetközi terrorcsoportok finanszírozását, az amerikai pénzügyminisztérium arra jutott, hogy jogában áll vizsgálódni a SWIFT adatai között, aminek a társaság már csak azért is nehezen tudott ellenállni, mert adatbázisának tükrözött verziója egy virginiai adatközpontban van. A következő években az amerikai hatóságok részben a SWIFT adatain keresztül térképezték fel és számolták fel a terrorhálózatok pénzügyi hátterét, mint a szankciós irodalom egy közelmúltbeli slágertanulmánya kifejti.

Az oroszok esetében relevánsabb példa Irán. Teherán ellen bimbódzó atomprogramja miatt indult diplomáciai hadjárat, amelyben az Egyesült Államok mellett az Európai Unió is szerepet vállalt. A közös nyomásra 2012-ben Iránt gyakorlatilag kirakták a SWIFT-ből, majd a 2015-ös atommegállapodás eredményeként visszavették.

Ám 2018-ban a Trump-kormány, miután felmondta az Obama által szankciókkal kierőszakolt iráni atomalkut, fenyegetéseivel ismét elérte, hogy a SWIFT kizárja az iráni bankokat a rendszerből, dacára annak, hogy ekkor az EU már nem támogatta ebben, és az európai országok megpróbálták életben tartani az iráni atomalkut. Ugyanakkor a bankok kezében lévő, és ezáltal a pénzügyi világ anyagi érdekeit követő SWIFT nem akarta kockáztatni, hogy amerikai szankciók alá kerüljön.

Járulékos károk

Az iráni eset azonban arra is példaként szolgál, hogy még az ilyen drákói lépések sem hoznak megoldást. Iránnal az Egyesült Államok azóta sem jutott dűlőre, Teherán pedig nem omlott össze, hanem újra bőszen dúsítja az uránt. Bár Joe Biden kormánya igyekszik feléleszteni az atomalkut, ebben komoly kihívást jelent, hogy Trump manőverei után az irániak már annyira sem bíznak Washington szavahihetőségében, mint eddig. (Ebben persze nagy szerepe volt, hogy a korábbiakkal ellentétben nem volt multilaterális a fellépés.)

Az orosz esetben az ellenérvek között van, hogy a lépés nem lenne KO Putyin számára, nehezebben ugyan, de megoldható az olajexport a SWIFT nélkül is, ahogy az iráni eset is mutatja. A másik ellenérv, hogy az európai üzleti szféra 310 milliárd eurónyi vagyonnal rendelkezik Oroszországban és az uniós bankok 56 milliárdos oroszországi követelésállománnyal bírnak, amelyet az EU vélhetően nem akarna veszni hagyni. Végül pedig a lépés jó eséllyel szétverné a nemzetközi pénzügyi rendszer jelenlegi kereteit, és

Oroszországot és Kínát is arra sarkallná, hogy ez eddigieknél is nagyobb energiát fektessenek az alternatív pénzügyi intézmények létrehozásába (amin egyébként is dolgoznak, bár egyelőre mérsékelt sikerrel).

Annalena Baerbock német külügyminiszter például már közölte is, hogy bár Ukrajna esetleges lerohanása esetén minden gazdasági büntetőlépés reális opció, a SWIFT-kizárás eszköze „nem a legélesebb kard”. A Handelsblatt német üzleti lap pedig arról írt, hogy a korábbi tervekkel ellentétben már kevésbé számolnak ezzel a lehetőséggel a nyugati fővárosokban.

Baerbock mindazonáltal azt is leszögezte, hogy Németország az erős amerikai ellenállás dacára megépített Északi Áramlat 2 gázvezeték üzembe helyezéséről is hajlandó lemondani az orosz agresszió esetén. Olaf Scholz német kancellár viszont azt is elmondta, hogy pragmatikusan kell eljárni a szankciók terén, más szóval az infláció és az energiaárak elszaladása miatt nem akarja, hogy nagyon fájjon a dolog a német gazdaságnak.

Még az amúgy kifejezetten kemény álláspontot képviselő Fishman és Miller is azt írja, hogy a pénzügyi szankciókat néhány orosz bankra kell korlátozni, és az orosz olajipart is inkább a külföldi technológiához és tudáshoz való hozzáférés korlátozásával kell sarokba szorítani, amely nem okozna súlyosabb rövid távú fennakadásokat az olajellátásban, de hosszabb távon jóval nehezebbé tenné a külföldi technológiai megoldásokra szoruló orosz gáz- és olajkitermelést.

És bár a biztonságpolitikai szakértők valamiért kevésbé fogékonyak az ilyen maradi gondolatokra, az orosz példa azt is jelzi, hogy a fosszilis energiahordozókról való leszokás potenciális geopolitikai előnyöket is hozna az EU számára.