Soha annyi pénz nem érkezett Magyarországra, mint az elmúlt húsz évben. De mire mentünk vele?

Május 1-jén ünnepeltük Magyarország európai uniós csatlakozásának 20. évfordulóját. Persze az ünneplés kifejezés talán egy kicsit túlzás, háborúk, kampányok, botrányok sűrűjében kissé elsikkadt ez az évforduló, ráadásul a magyar kormány viszonya mostanában nem is olyan az Európai Unióval, hogy hatalmas állami ünnepségeket szervezzenek. A húszéves évforduló így inkább ilyen-olyan értelmiségi csoportokban, keserédes hangulatban megtartott, szűkebb körű visszaemlékezésekről és az elmúlt két évtized értékeléséről szólt.

Ez a cikk is valami ilyesmi: keserédes visszatekintés. Az EU-s tagság egyik fontos aspektusáról lesz szó benne, arról, amit általában csak úgy emlegetünk: az EU-s pénzek. Arról, mit kezdett Magyarország a már több mint húsz éve ideáramló kohéziós forrásokkal.

Pedig a felzárkózásért a magyar kormányok keményen dolgoztak már a csatlakozás előtt is, az EU pedig rengeteg segítséget adott, a piaci integráció mellett több mint húszévnyi folyamatos pénzügyi támogatással is, az agrárpolitikai támogatások mellett a kifejezetten a csatlakozó országok fejlesztésére szolgáló kohéziós programokkal.

Az uniós pénzekről szóló viták állandó részei a magyar közbeszédnek, leginkább azért, mert – különösen az elmúlt 14 évben, de korábban is – sűrűn merült fel a gyanú, hogy a politikai elit a saját javára és az általa kiválasztott gazdasági körök feltőkésítésére használta ezeket a forrásokat. Ha pedig nem a nagy fokú korrupció és a nemzeti tőkésosztály felépítése miatt kerülnek szóba ezek a pénzek, akkor általában a félméteres kilátókhoz és a lombkorona nélküli lombkoronasétányokhoz hasonló komikus történetek miatt. Az ilyen sztorik, vádak, viták mögött pedig mindig felsejlik egy alternatív valóság, egy sosem létezett világ, ahol ezeket a pénzeket „jól” és „értelmesen” költötte el az ország politikai elitje, ahol Magyarország nem vesztegette el a lehetőséget.

A kohéziós politikát persze nem a kelet-európai tagállamok csatlakozása miatt találta ki az EU, az 1980-as években csatlakozó déli tagállamok, Portugália, Spanyolország és Görögország is kapott már hasonló támogatásokat. Sőt, ahogy Heil Péter, a DK Európa-politikusa, aki 2007-ig a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség alelnöke volt, a Telexnek magyarázta, a regionális különbségek kezelése, csökkentése már az 1950-es évektől fontos része volt az európai projektnek.

Hogy az EU-nak miért fontos a fejletlenebb régiók felzárkóztatása, arra is különböző narratívákat hallottunk szakértő forrásainktól. Heil Péter szerint azért lényeges a kevésbé fejlett térségek felzárkóztatása, mert önmagában egyetlen európai ország sem elég nagy ahhoz, hogy a világpiacon versenyképes legyen, hogy a növekedéshez szükséges piacot biztosítson a vállalatainak, így csak akkor lehetnek sikeresek, ha az egész EU versenyképesebb lesz, ehhez pedig a leszakadó régiókat is versenyképesebbé kell tenni. A regionális különbségek csökkentése politikai szempontból is fontos, hogy – ahogy Heil fogalmazott – az uniót ne robbantsák szét társadalmi feszültségek.

Ennél valamivel cinikusabb olvasatok szerint a kohéziós forrásokkal a nyugat-európai tagállamok lényegében kárpótolják a fejletlenebb tagállamokat azért, hogy az uniós tagsággal a fejlettebb nyugati cégek új piacokat kaptak Dél-, majd Kelet-Európában, ahol az új tagállamoknak az integrációval már nincsenek eszközeik a piacaik védelmére. Ha történetileg nézzük, ezt a fajta kompenzációt vagy felkészítést az EU indokoltnak is gondolhatta a ‘90-es években. Ahogy Balás Gábor közgazdász, a Hétfa Kutatóintézet vezetője magyarázta a Telexnek, a csatlakozás körül az volt a gondolat Brüsszelben és a csatlakozásra váró országokban is, hogy a kelet-európai tagállamoknak azért lesz szükségük a fejlesztési forrásokra, mert ha a tőkeszegény, rossz technológiájú kelet-európai vállalatok hirtelen versenybe kerülnek az európai piacon a tőkeerős, fejlettebb nyugati cégekkel, az csődhullámokhoz, tömeges munkanélküliséghez, válsághoz vezet, ez pedig pont az ellentéte annak, amit az unió vagy a keleti államok el akarnak érni a csatlakozással és az egész csatlakozási projekt támogatottságát megszüntetné. Ezt a hatást tompították volna a csatlakozás előtt és után érkező kohéziós pénzek, részint felkészítve a keleti cégeket a piacnyitásra, részint kompenzálva az országot őket a várható gazdasági, társadalmi veszteségek miatt. Viszont mire Magyarország elért a csatlakozáshoz, már rég túl volt a rendszerváltás gazdasági megrázkódtatásain, a csődhullámon, a munkanélküliségen, már harmonizálta a jogrendjét a nyugati államokkal, a versenyképtelen cégek már összeomlottak, a beérkező nyugati működő tőke sok más céget megerősített, így a csatlakozás pillanatára már kifizették a csatlakozás árát ezek az országok, és ezen forrásokra már inkább csak utólagos kompenzációként, nem a cégek felkészítése miatt volt szükség. A közös agrárpolitika részeként érkező támogatásoknak valószínűleg azért volt ilyen szerepük, mert ott az igazi nyitás a csatlakozás után történt, de az nem a kohéziós pénzek terepe.

És létezik olyan értelmezés is, amely szerint az uniós források a politikai lojalitás vásárlásáról szólnak, egyrészt az országok politikai elitjét, másrészt azok lakosait is kötve az unióhoz. A magyar kormány példája ugyan azt jelzi, hogy a politikai elitek az uniós források nyújtotta számtalan járadékvadászati lehetőség és egyéb gazdasági előny ellenére sem feltétlenül lesznek az európai integráció legnagyobb barátai a megkapott sok tízmilliárd euró hatására. Azt mindenesetre közvélemény-kutatások kimutatták, hogy a lakosság EU-val való elégedettsége és az uniós források között nagyon erős korrelációt lehet felfedezni. Vagyis ha az elit politikai lojalitását nem is, az európai polgárok elégedettségét valamennyire meg lehet vásárolni a támogatásokkal.

Hasonló megállapításokra jutott a Hétfa Kutatóintézet 2015-ös tanulmánya, amely 2007 és 2013 között elemezte a kohéziós források hatását. A kutatás szerint a vizsgált időszakban az ország GDP-je közel 2 százalékkal volt magasabb, mint a támogatások nélkül lett volna, a kohéziós pénzek hatására pedig 81 ezerrel bővült a foglalkoztatottak száma, még ha közülük nem is biztos, hogy mindenkinek tartósan megmarad a munkája.

Sőt, a László Csaba-féle tanulmány szerint nemcsak nem javult, de még romlott is az ország versenyképessége az EU-hoz velünk együtt csatlakozó regionális versenytársakhoz képest. Régiós összehasonlításban nemcsak versenyképességben, de növekedésben is alulmaradtunk a vizsgált időszakban, miközben egy főre és GDP-re vetítve is Magyarország kötötte le a legtöbb forrást, vagyis költötte el a legtöbb uniós pénzt. Nemzetközi összehasonlításban tehát több pénzt költöttünk kevesebb gazdasági eredménnyel. Más kutatások is hasonló következtetésre jutottak, vagyis hogy hiába költött el Magyarország évente átlagosan a GDP 1,39 százalékának megfelelő uniós pénzt 2004 és 2020 között, amivel a harmadik volt a 2004-ben csatlakozott tagállamok között, a gazdaság termelékenysége 2,3 százalékkal visszaesett, miközben Romániában 30,8 százalékkal, Lengyelországban 12,1, Csehországban 7,2 százalékkal nőtt, még a GDP arányában kevesebb uniós támogatással is.

Balás Gábor szerint általában elmondható, hogy az uniós forrásoknak hosszú távon úgynevezett plusz nulla gazdasági hatásuk van: amíg költjük a pénzt, érezni a hatását a keresleten, a foglalkoztatás növekedésén és más gazdasági statisztikákon, még a többlet GDP-ben is, viszont olyan hosszú távú hatása nem kimutatható, amely évekkel azután is serkentené a gazdaságot, miután a pénzt már elköltöttük. A közgazdász szerint ez nem magyar sajátosság, ez a fejlesztéspolitika logikájának sajátja, amit már a keleti bővítés előtti kohéziós politikát elemző tanulmányok is kimutattak, még ha a fentebb bemutatott adatok másra is utalnak. Ennek okait kereshetjük a pénzt osztó és fogadó szereplők racionális viselkedésében, az intézményrendszer sajátosságaiban és általában a támogatások logikájának hiányosságaiban.

Az persze elvitathatatlan, hogy az uniós források egy sor olyan beruházást finanszíroztak, amelyek nem vagy csak sokkal nehezebben és később valósultak volna meg ezek nélkül. Itt elsősorban az infrastruktúrára, utakra, vasutakra, szennyvízhálózatra és hasonlókra kell gondolni. Balás szerint tehát ha az EU-t behelyettesítjük a Brian életében feltett fontos kérdésbe, hogy mit adtak nekünk a rómaiak, elég hasonló választ kapunk: vízvezetéket, csatornázást, utakat és minden hasonlót. Ahogy Heil Péter is emlékeztet, a magyar városok szennyvíz- és hulladékgazdálkodási rendszere is uniós pénzből épült. Ezekre mind kétség nélkül szükség volt, és – jegyzi meg a DK szakértője – a kormány azóta ki is szervezte őket hosszú koncesszióba.

Ahol viszont abszolút pozitív hatása van a beáramló uniós pénznek az elemzések szerint, az a költségvetés és az államháztartás. A már említett KPMG–GKI-tanulmány szerint 2007 és 2015 között az uniós források nélkül végig 3 százalék fölött lett volna a költségvetési hiány, az államadósság csökkenés helyett a GDP 83 százalékára növekedett volna, az állam sokkal drágábban tudta volna finanszírozni a hiteleit, emiatt az egész magyar kamatkörnyezet romlott volna. Ráadásul az uniós források nélkül nem lehetett volna kiváltani az IMF-hitelt és később forintra váltani devizahiteleket. Ezen a csatornán keresztül tehát mindenképpen pozitívan hatott az uniós pénz a magyar gazdaságra, vagyis anélkül lehetett volna sokkal rosszabb és sokkal nehezebb az elmúlt húsz év.

Ez a költségvetési hatás viszont egy meghatározott pályára kényszerítette Magyarországot az EU-s pénzek elköltésénél. Egy kormányközeli forrásunk szerint a 2010-es fideszes kormányváltás után erősen gondolkodtak rajta kormányzati berkekben, hogy újra kellene gondolni, hogyan és mire költ EU-s pénzt az ország, aminek részeként újra kellett volna tervezni, tárgyalni az operatív programokat Brüsszellel. Az erről szóló vitát, amely a gyakorlatban az akkor Matolcsy György vezette Nemzetgazdasági Minisztérium és a Fellegi Tamás vezette Nemzeti Fejlesztési Minisztérium közötti konfliktusként játszódott le, az a felismerés döntötte el, hogy ha a kormány elkezdi újratárgyalni az operatív programokat, akkor a források egy évre vagy akár hosszabb időre is leállhatnak. Ez viszont komoly makrogazdasági problémákat okozhatott volna, hiszen a költségvetésbe fix valutabevételként szereplő uniós eurók kiesésével változik a fizetési mérleg, ezen keresztül pedig a forint árfolyamára is hatással lehet. Éppen ezért a válság idején a magyar költségvetés érdeke az volt, hogy ha lehet, egy eurocent se maradjon Brüsszelben az uniós forrásokból, hiszen költségvetési szempontból fontosabb a hatékony elköltésnél önmagában az a tény, hogy ez a pénz jön.

De vajon lehetett volna sokkal jobb, élhettünk volna sokkal jobban ezzel a lehetőséggel, utolérhettük volna Ausztriát? Rosszul bántunk a nekünk adott ezermilliárdokkal, vagy kódolva volt a rendszerben, hogy azok úgy folynak át a magyar gazdaságon, hogy legfeljebb egy pozitív előjelű nullát hagynak maguk után?

Mivel az állam nem az adófizetőitől szedi be a pénzt, a polgárok demokratikus kontrollja is könnyen csökkenhet a hirtelen meggazdagodott állam felett. A kormány a pénzosztogatással oldhat meg felmerülő társadalmi konfliktusokat a szükséges intézményi reformok és társadalmi párbeszéd helyett, ez pedig hosszú távon nem fenntartható. Az osztogatással ráadásul a kormány és annak politikusai nem is mindig a közjó növelését, hanem a saját és klientúrájukba tartozók vagyonának növelését helyezik előtérbe, ami növeli a korrupciót és a járadékvadászatot. Lassan pedig az egész ország gazdasága arra kezd specializálódni, hogy a beömlő pénzből minél többet tereljen maga felé, így a gazdaság egyéb területei könnyen elsorvadnak.

Ezek a veszélyek akkor fenyegetnek, ha az adott ország politikai intézményei fejletlenek és gyengék. Norvégiában, ahol már kiépült egy demokratikus jogállam, mire rátaláltak az olajkincsre, ez nem volt akkora átok, mint mondjuk Nigériában vagy Venezuelában.

De miért beszélünk itt olajról? Azért, mert a földben talált kincsekhez nagyon hasonló hatása van annak, ha egy másik ország ad egy csomó pénzt egy államnak, hogy azt költse el valami hasznosra. Sőt, ahogy azt Váradi Balázs 2006-ban, azóta is nagyon sokat idézett cikkében kifejtette az Élet és Irodalomban, ebből a szempontból az uniós pénzek sem működnek nagyon másképp, mint a fejlődő országoknak nyújtott segélyek.

„Olvassuk csak még egyszer a fenti listát úgy, hogy a lelki szemeink előtt nem a nigériai olajjövedelem, hanem a Magyarország által az EU-tól kapott fejlesztési pénzek lebegnek. Vajon nem ismerősek ebben a keretben a fenti mechanizmusok? A becsorgó pénz haszontalan presztízsberuházásokra való elköltése, az, hogy vállalkozók, művészek és értelmiségiek állami pályázatokból, nem a piacról akarnak megélni, hogy egyre inkább elharapózik a korrupció, hogy a beömlő pénz eltorzítja a piacok hatékony működését? Az, hogy az EU-milliárdoknak már az előérzete is a hatalomért folytatott, az alkotmány határait feszegető, a közjóra káros csatára kényszeríti a már eleve megosztott politikai elitet, és nem csak nálunk, hanem szerte Közép-Európában? Az, hogy eleve nem igazán jól működő intézményeink, melyekkel országunk jól-rosszul elpöfög, éppen a beömlő százmilliárdok hatására mondják fel a szolgálatot, átokká változtatva, azt, aminek áldásnak kellene lennie? De te fabula narratur: a mese rólunk szól” – írta Váradi 2006-ban.

Ahogy pedig a Telexnek elmondta, most, 18 évvel később úgy látja, hogy amit két évvel az uniós csatlakozásunk után leírt, annak legalább egy része látványosan beigazolódott: hogy komoly veszélyeket rejt, ha rengeteg pluszpénzt oszt el a központi állam, amit nem kell adóként beszedni, hanem csak beesik külföldről, egy olyan országban, ahol a politikai intézményrendszer és a politikai kultúra nem olyan fejlett, mint mondjuk Nyugat-Európában.

Az uniós forrásokról sokszor merül fel a sajtóban, a közbeszédben, hogy azokat ellopják. Ez a vád a legmagasabb szinten és a legalacsonyabb szinten is megjelenik, gondoljunk csak Mészáros Lőrinc és Tiborcz István cégeinek elnyert pályázataira és az izsáki polgármester uniós forrásból épített vadászpanziójára, ahová be is költözött. A hirtelen megtalált kincs, az ingyen beáramló pénz innovációra ösztönzi a gazdaság szereplőit, csakhogy ez az innováció nem arról szól, hogy minél hatékonyabban költsék el az elérhető összegeket, hanem hogy abból minél több pénzt irányítsanak maguk felé.

Erre elég jó példa a Tiborcz Istvánhoz köthető cégháló működése. Ezek a cégek remek rendszert alakítottak ki a vidéki városok közvilágítási pályázatainak és az erre megszerezhető uniós pénzek elnyerésére. Viszont az OLAF, az Európai Bizottság csalás elleni hivatala szerint a cégháló szereplőit nem az motiválta, hogy az uniós forrásokat a leghasznosabban költsék el, hanem hogy a kiszemelt szereplőhöz, az Elioshoz kerüljön a pénz. Az Elios esetében az Európai Bizottság hatósága kivizsgálta az ügyet, komoly gondokat talált, és Magyarország végül nem is kérte el/kapta meg a pályázatok után járó uniós pénzt, így végül azt nem uniós ingyenpénzből, hanem magyar adóforintokból finanszírozták.

Az ingyenpénz minél hatásosabb felszívására kialakuló innováció és infrastruktúra viszont nem feltétlenül illegális, sőt, a legtöbb esetben minden korrekt módon „le van papírozva”, ha valaki ellenőrizné a projektet, nem találhatna kivetnivalót azonkívül, hogy utólag nézve az ország, a térség vagy az adott település gazdasági fejlődését hosszú távon nem segítő beruházásokra költötték.

Tóth István János, a Korrupciókutató Központ Budapest vezetője szerint viszont az Európai Bizottság nem igazán volt felkészülve arra, hogy ez történik majd az uniós pénzekkel, ráadásul a központ German Marshall Fund által támogatott, épp készülő kutatása szerint a Bizottságnak viszonylag korlátozott hatásköre is van arra, hogy a beruházások minőségét vizsgálja és befolyásolja, miközben a munkatársaikat, ugyanúgy, ahogy a magyar fejlesztéspolitikai infrastruktúra szereplőit is arra ösztönzi a rendszer, hogy minél többet kihelyezzenek az elérhető pénzből. Ezt nevezi a szakirodalom abszorpciós nyomásnak, amely szépen tetten érhető azokon a közleményeken, amikor az uniós pénzköltést összefogó Miniszterelnökség azzal büszkélkedik, hogy egy adott operatív programból minden elérhető eurót odaadott valakinek pályázati úton, tehát a rendelkezésre álló pénzt elköltötték. Ez nem feltétlenül a magyar államigazgatás fejletlenségét jelzi, csak azt az egyszerű tényt, hogy a bürokraták, akik a sikert a kihelyezett pénz mennyiségében mérik, Budapesten éppen úgy, mint Brüsszelben, arra éreznek ösztönzést, hogy minél több pénzt helyezzenek ki, tekintet nélkül arra, hogy mi lesz ebből a kihelyezett pénzből. Ez szintén értelmezhető az ingyenpénz átkaként, de a hiba nem feltétlenül a magyar államban, hanem az egész rendszer kialakításában van.

Tóth István János hozzátette, hogy más országokban – még akár más régiós országokban is – egészen másféle rendszerek is ki tudtak alakulni. A Korrupciókutató Központ kutatásai szerint például olyan építőipari szereplők, amelyek Magyarországon és Lengyelországban is részt vettek komoly, uniós forrásokból finanszírozott infrastrukturális beruházásokban, Lengyelországban sokkal kisebb korrupciós kockázat mellett tehették ezt, mint Magyarországon. A közgazdász szerint Lengyelországban a fejlesztéspolitikai rendszer kialakításánál már annyira tartottak a korrupciótól, hogy egy ideig nem is indítottak akkora projekteket, mint Magyarországon. De akkor is lehet javítani a rendszeren, ha annak kialakításánál még nem figyeltek oda annyira a korrupcióra, a román és szlovák kormányok például komoly erőfeszítéseket tettek azért, hogy csökkentsék a korrupciós kockázatokat az uniós pályázatoknál, ugyanazt a magyar kormány nem, vagy csak komoly uniós nyomásra tette meg.

Persze amit közgazdászok, újságírók vagy állampolgárok Magyarországon vagy Nyugat-Európában korrupcióként vagy járadékvadászatként értelmeznek, az a magyar kormány narratívája szerint egészen más célt szolgál. Lázár János, aki korábban a Miniszterelnökség élén a fejlesztési pénzek elköltését felügyelte, most pedig építési és közlekedési miniszterként azokért a nagy projektekért felelős, amelyekre sok uniós forrást lehet kapni, nemrég egy konferencián arról beszélt, hogy 2010 és 2022 között a kormány célja a magyar építőipari vállalkozások feltőkésítése volt, és ez sikerült is. Bár Lázár szerint sikerülhetett volna jobban is, vagy ahogy fogalmazott: „ennek az országnak nem az a problémája, hogy van Mészáros Lőrinc és Szíjj László, hanem hogy kevés van belőlük. Nekünk az lenne az érdekünk, hogy minél több Mészáros Lőrinc és minél több Szíjj László legyen, és mindenki minél erősebb legyen.”

A kormány narratívája szerint minderre azért van szükség, hogy az uniós forrásokból befolyó pénz minél nagyobb részét a magyar gazdaságban tartsák. Szerintük, amíg korábban az EU-s pénzből finanszírozott nagyberuházásokat például osztrák cégek végezték, kivitték az országból, amit kerestek. Ezzel szemben a magyar cégek a profitot itthon tartják, itt fektetik be újra vagy itthon költik el, így egy eurónyi uniós forrás tovább erősíti a magyar növekedést. Ezt az érvelést lehet cinikusnak bélyegezni vagy vitatkozni vele, az viszont tény, hogy az uniós beruházások jelentős része, bár a pénzt kapó országban hajtják őket végre, általában a pénzt adó országok cégeit hozza pozícióba. Több beszélgetőpartnerünk is megemlítette, hogy Lengyelországban még 2006-ban készült egy részletes tanulmány arról, hogy az uniós fejlesztési források mekkora százaléka szivárog vissza nyugati cégekhez, és arra jutottak, hogy ez a hányad elég jelentős. Ez részben érthető, hiszen ha egy cég Lengyelországban támogatást kap, hogy beszerezzen bizonyos gépeket, amelyekkel hatékonyabban lehet termelni, de azt a gépet mondjuk Németországban gyártják, akkor nyilván azt csak onnan tudja beszerezni. Lehet amellett érvelni, hogy míg a gépeket nem tudja magyar cég legyártani, az autópálya aszfaltját le tudja fektetni, így ha erre adjuk a támogatást, akkor kicsit csökkent a kiáramló tőke aránya. Az más kérdés, hogy ennek a GDP és bizonyos magánvagyonok növekedésén kívül mi a hatása.

Ezt is lehet persze jól és rosszul csinálni. Becsey Zsolt, a Károly Gáspár Egyetem oktatója, aki a Fidesz EP-képviselője volt 2004 és 2009 között, például úgy látja, Magyarországon átgondolatlanul fejlesztették párhuzamosan a közút- és vasúthálózatot. Hiába mentek ezermilliárdok vasútfejlesztésre, ha a vonat továbbra sem tud 160-nal menni Szeged és Budapest között (ahogy sehol az országban), aki teheti, az a szintén EU-s pénzből épített autópályán megy majd inkább. Ha két évvel hamarabb építjük ki az M6-os pályát, mint a horvátok, akkor ez addig holt tőke. Ez így Becsey szerint pénzkidobás. Ehhez képest Lengyelországban már 2012 óta járnak olyan vonatok, amelyek 160-nal, sőt még gyorsabban tudnak járni Wrocław és Varsó között, amelyekkel kevesebb, mint másfél óra alatt lehetne Szegedről Budapestre utazni. Ilyen vonat viszont Magyarországon forrásaink szerint 2035-ig vagy akár 2040-ig nem is lesz, legalábbis nem tudni, hogy a kormány ilyen fejlesztésekkel foglalkozna. Pedig ez nagyon komoly mérnöki előkészítést igényel, és nagyban hozzájárulhatna a GDP növekedéshez, ahogy az emberek életminőségéhez is. A helyi infrastruktúra fejlesztése sincs igazán átgondolva Magyarországon, a vasúti és helyi közlekedési fejlesztéseket sem kapcsolták össze sok helyen megfelelően, így hiába visz vasút Veresegyházról Újpestre, ha onnan az ember nem tud rögtön felszállni egy metróra, így ingázva lassabban lehet eljutni egy budapesti munkahelyre vagy iskolába.

Magyarország viszont tele van olyan, uniós pénzből megvalósított, ránézésre teljesen értelmetlen beruházással, amelyre mégis forintok tíz- vagy százmilliói mentek el. A közgazdasági irodalom ezeket fehér elefántoknak hívja. A hivatalos definíció szerint a fehér elefánt olyan beruházás, amelynek fenntartási költségei olyan magasak, hogy lehetetlen azt nyereségesen üzemeltetni, de nem is lehet könnyen megszabadulni tőle és ezzel pénzt csinálni belőle. Vagyis, direktebben az uniós pályázatokból megvalósuló beruházásokra értelmezve olyan projektek, amelyeknek nincs semmilyen gazdasági haszna azután, hogy megépültek. Közgazdasági értelemben negatív társadalmi többletet teremtenek.

A fehér elefántok nagyon fontos szerepet kapnak az EU-s pénzekről szóló vitákban. Ide tartozik minden projekt, amelyet keserűen kacarászva emlegetnek egymásnak emberek kocsmákban és egyéb társas helyzetekben, a félméteres bodrogkeresztúri kilátótól a nyírmártonfalvai lombkorona nélküli lombkoronasétányig. A Korrupciókutató Központ tavaly hat ilyen fehér elefántról közölt részletes elemzést, semmibe néző kilátóktól életveszélyes kalandparkokig. Tóth István János személyesen is járt ezeknél a fejlesztéseknél, és mint a Telexnek elmondta, ezek jó része már lényegében használhatatlan: a 2015-ben, 35 millió forintból épített sárazsadányi kalandpark és a 1,1 milliárd forintból épített hatvani biciklikrosszpálya már zárva van, részben mert senki nem használja, részben, mert életveszélyesek voltak már a kezdetektől fogva. Az ország legkeletibb szegletében lévő Tyukodra 11 kilátót építettek, ezekből szép időben látni a Kárpátokat, nem olyan szép időben viszont leginkább csak a többi kilátót. A „magyar San Gimignanónak” csúfolt kilátókomplexum egy része már amúgy szintén használhatatlan, van torony, amelyik már összeomlott, van, amelyikre ki van írva, hogy tilos rá felmenni, és van, amelyikre ugyanez nincs kiírva, de nem tűnik úgy, mintha jobb állapotban lenne lezárt társainál.

Az ilyen, konkrétan használhatatlan projekteknél nem kell sokat magyarázni, hogy az építésük óta semmilyen gazdaságfejlesztési hatásuk nincs, hacsak az arra járó újságírók, kutatók és esetleg EU-ellenőrök nem isznak egy kávét egy közeli benzinkúton. Hogy bárki gondolta-e, hogy lesz hosszú távú hasznuk ezeknek a beruházásoknak, azt nem tudni, gazdasági hatásuk mindenesetre addig biztos volt, amíg ki kellett fizetni a projektnek helyt adó földek tulajdonosait, és el kellett végezni a földmunkákat, ácsolást, hasonlókat. No meg persze a pályázati projektmenedzsmentet. Az így elköltött 10 vagy 100 millió, adott esetben, több mint egymilliárd forint viszont csak addig ér valamit, amíg azt az emberek, akik dolgoztak a projekten, elköltik. Tóth István János megfogalmazása szerint

Hogy egyáltalán miért indultak el ezek a projektek, arra nincs egyértelmű válasz. Nem tudni, hogy a helyi vezetők gondolják jó ötletnek, vagy azért pályáztak ilyesmikre, mert éppen erre volt pénz. A legtöbb ilyen fehér elefántot vélhetőleg a helyi turizmus fellendítésének céljával találták ki vagy adták el a pályázatot bírálóknak. Balás Gábor szerint az uniós fejlesztési projektek elterjedésekor sok kistelepülés érezte úgy, hogy a legjobb kiugrási lehetősége a falusi turizmus lehet, így a helyi gazdaságot akkor lehet fejleszteni, ha sikerült elérni, hogy a falun ne csak áthajtsanak a városi turisták, de egy-két órát vagy akár napot is eltöltsenek ott, minél több pénzt otthagyva a környéken. A Hétfa vezetője, aki 2007-ig a fejlesztési intézményrendszerben maga is a fejlesztési intézményrendszeren belül szerzett tapasztalatokat arról, hogy működnek ezek a folyamatok, úgy véli, hogy a ma már a lomb nélküli lombkoronasétány kategóriájába tartozó projekteket nem feltétlenül a lopás szándékával találják ki polgármesterek, hanem azt gondolják, hogy azzal tényleg kicsit több tőkét vagy turistát vonzhatnak a térségbe. Viszont az, hogy a helyiek mit tartanak jó ötletnek, nem mindig találkozik a valósággal. Balás szerint az önkormányzatok között egy időben különböző divathullámok is elterjedtek, a 2000-es évek vége felé például minden önkormányzat jégcsarnokra, reptérre vagy fürdőfejlesztésre akart pályázni, mert volt egy település, amelynek egy ilyen beruházás pont bejött. Azt viszont senki nem gondolta át, hogy mekkora gazdasági logika van abban, ha az Alföldön minden harmadik faluban lesz egy fürdő, mennyi turistát lehet valóban odavonzani, így sok beruházás csak megépült, de nem hasznosult.

Tóth István János viszont azt mondta, interjúikban polgármesterek arról számoltak be, nyilván évekkel a pályázatok után, hogy lényegében közölték velük: most kalandpark építésére lehet pénzt nyerni, vagy azt építenek, vagy semmit. De hogy a fejlesztéspolitikai rendszer melyik szintjén találta ki valaki, hogy kalandparkra van pénz, az ma már nehezen kideríthető. Balás Gábor elmondása alapján inkább azzal lehet a probléma, hogy egyik oldalról a helyi tervezési kapacitás milyen, vagyis mennyire vannak helyben olyan szakértők, vezetők, polgármesterek, vállalkozók, akik képesek felmérni, átlátni, hogy egy-egy fejlesztés mennyire tud ténylegesen hozzájárulni a környék fejlődéséhez. Másik oldalról pedig a központi fejlesztéspolitikai bürokrácia és a helyi szereplők között is van egy nagy információs árok, mert nagyívű uniós programokat és az abból levezetett pályázatokat olyanok írták/írják ki Budapesten, akiknek nincs igazán (vagy adott esetben egyáltalán) tapasztalata arról, hogy helyi szinten hogy valósul meg egy ilyen projekt. Egyetemről kilépett lelkes közgazdászok és jogászok megírták a terveket, kiírták a pályázati felhívásokat valamilyen elképzelés alapján, aztán ez valahogy találkozott a helyi polgármesterek és vállalkozók néha a földtől igencsak elrugaszkodott ötleteivel. Arról nem is beszélve, hogy az uniós pályázatokhoz szükséges anyagokat a helyi polgármesterek és jegyzők nem is tudják maguk megírni, arra pályázatírókat kell felbérelniük, akik valahogy interpretálják egyrészt azt, hogy mi következik a központi tervből, valamint, hogy mit akar/tud csinálni az önkormányzat, és azt hogyan tudja majd helyben valaki sikeresen üzemeltetni. Ennek végén pedig sokszor fehér elefántok legelnek a magyar faluk határában, a pályázati láncban viszont lényegében mindenki elégedett, hogy sikerült elkölteni az elkölthető x millió forintot.

A turisztikai fejlesztések mellett sok helyi infrastrukturális beruházásra jött pénz, ezekből újították fel városok és falvak főtereit, kapott ráncfelvarrást a helyi főiskola kampusza, vagy újult meg a kultúrház. Becsey Zsolt elmondása szerint ezeknek a fejlesztéseknek is közvetett vidékfejlesztési célja volt, hiszen sokan azt gondolták, hogy a vidék megtartóképességéhez hozzájárul, ha szépen térkövezett a főtér. Viszont a térkövektől nem lesz sokkal több tartós munkalehetőség vagy oktatási lehetőség egy faluban, és hiába újít fel „közösségi tereket” az önkormányzat, amire lehet pénzt nyerni, ha abban aztán nem lesz semmilyen közösségi esemény. Az ilyen beruházások viszont Balás Gábor szerint sok önkormányzatot komoly pénzügyi bajba kevertek, mert a pályázati önrészt hitelből finanszírozták, az önkormányzati hitelek pedig a 2010-es válságban elkezdtek bedőlni. Nem is csoda, hogy 2011 után korlátozták az önkormányzati hitelfelvételeket és 100 százalékos támogatásra álltak át, hiszen az EU-s ingyenpénz lehetősége vitte ilyen formán a csőd felé az önkormányzatok egy részét.

A Hétfa vezetője úgy látja, hogy az egész uniós területfejlesztési stratégia nincs igazán végiggondolva, összeegyeztetve a közgazdaságtani kutatások alapján elvárható eredményekkel, ezek pedig mind a fölösleges és hatás nélküli pénzszóráshoz vezetnek. A Krugman-féle új gazdaságföldrajz szerint a térségek gazdasági fejlődésének sajnos része az, hogy a lakosság és a tőke a helyi központokba vándorol, a központok közötti területek pedig kiüresednek, leszakadnak. És míg a nagy infrastrukturális beruházások amúgy pont ehhez a fajta fejlődéshez járulnak hozzá, a területfejlesztésben az EU azt várta, hogy ha sok pénzt ad helyi turisztikai beruházásokra, az segít majd a népesség megtartásában és a területi egyenlőtlenségek csillapításában. Ezt a gondolkodást már az uniós csatlakozás előtt bevezetett területfejlesztési koncepciók és a Phare-programok is tükrözték. Ezek 2009–2010 közötti értékelése arra a következtetésre jutott, hogy a regionális fejlesztésre költött jelentős összegek ellenére a térségek leszakadását nem sikerült megállítani, így erre a jövőben még több pénzt kell áldozni. Ha viszont a pénzt adó intézményrendszerben sem értik, hogy miért nem hasznosul a vidékre öntött vagyon, akkor helyi szinten miért értenék jobban, és miért várnánk más eredményt, mint amit tapasztalunk húsz éve?

Azt gondolhatnánk, hogy legalább ez a közvetlen támogatás képes javítani a magyar gazdaság versenyképességét, de sajnos ez sem talált célba. A közgazdászokat pedig ez már meg sem lepte igazán.

Muraközy Balázs, a University of Liverpool közgazdász oktatója és a KRTK kutatója Telegdy Álmossal, a Budapesti Corvinus Egyetem docensével tavaly közölt tanulmányukban elemezték a vállalkozásfejlesztési támogatások hatását a cégekre és dolgozóikra. Ezeknek a támogatásoknak az elve az, hogy a kisebb vállalkozások nehezebben jutnak hozzá a termelékenységük növeléséhez szükséges tőkéhez, az uniós támogatás pedig segíthet nekik kitörni. Mint írják, elméletileg nagyon különböző hatásai lehetnek az olyan, kisvállalkozásoknak közvetlenül nyújtott, viszonylag kis összegű, vissza nem térítendő támogatásoknak, amelyeket ebben az időszakban osztottak a vállalkozásfejlesztési program keretében.

Legjobb esetben az elnyert 5-10 millió forintot a cégek arra használják, hogy új, korszerű gépeket vásároljanak, és ezzel javítsák a termelékenységüket és versenyképességüket. Kicsit kevésbé jó esetben a cégek ugyan beruháznak, de nem újabb, hatékonyabb eszközöket vesznek, csak még párat a régiekből, így a cég többet termel, de nem lesz versenyképesebb. Ha ez sem történik meg, akkor az uniós támogatásokkal a cégek egyébként is betervezett beruházásokat hajtanak végre, de így más pénzét költötték rájuk. A legrosszabb esetekben pedig a támogatásból nem az üzemben lesz korszerű gép, hanem a főnök/tulaj és a vele jóban lévő kormányzati ember garázsában egy új autó.

Ahogy Muraközy Balázs a Telexnek elmondta, a vállalati adatok elemzése után arra jutottak, hogy a négy forgatókönyv közül általában a második a jellemző: a vállalatok tőkéje növekedett, vagyis nem a főnök Mercijére ment az összes pénz, és nem csak olyan dolgokat vettek a támogatásból, amit amúgy is megvettek volna. Viszont több lesz a dolgozó és nő az értékesítés, vagyis a cégek többet termelnek a kapott pénz hatására. Arra azonban nincs bizonyíték, hogy a használt technológiában változást hozna a pénz. Tehát ha példaként veszünk egy pékséget, amelynek van egy sütője és öt dolgozója, majd uniós pénzből vesz még egy sütőt és felvesz még három dolgozót, akkor a végén ugyan több kenyeret süt és ad el, de a megsütött kenyér pontosan ugyanúgy készül, mint korábban, tehát a cég nem lett termelékenyebb, csak nagyobb.

Más kutatások ennél rosszabb képet festenek a támogatások sorsáról. Balás Gábor idézett nekünk a KPMG 2009-ben készült kutatásából, amelyben vállalkozókat kérdeztek arról, hogy az uniós támogatások nélkül is végrehajtották volna azokat a beruházásokat, amelyekre az uniós pénzt költötték. A válaszadók kétharmada igennel felelt. A Hétfa statisztikai módszerekkel is vizsgálta ezt, és hasonló eredményre jutott, vagyis, ahogy Balás fogalmazott, a támogatások kétharmada a cégek profitját növelte, hiszen ha nem lett volna az ingyenpénz, akkor is megtalálta volna a módját a cég, hogy megvegye azt a gépet, így viszont ezt a pénzt eltehette. Ennek aztán a Hétfa kutatása szerint olyan hatása is volt, hogy a vállalkozók már számítottak az EU-s pénzre, és direkt halasztottak beruházásokat akkorra, amikor már lesz elérhető uniós forrás, miközben ha ez nem lett volna, hitelből már jóval korábban finanszírozta volna, amit kell. Ez viszont már nemcsak semleges, plusz nullás, de kifejezetten negatív gazdasági hatás, hiszen a gazdaság szereplői halogatják a beruházásaikat, a fejlesztéseiket.

Más országokban végzett hasonló kutatásokból Muraközy Balázs azt olvasta ki, hogy ez a fajta eredmény nem magyar sajátosság, más országokban is hasonló hatásuk volt ezeknek a támogatásoknak. Ez részben a programdizájn kérdése: a pénzt adó EU feltételezheti, hogy a vállalkozások majd biztos a leghatékonyabban költik el a pénzt, és olyan gépeket vesznek, amelyekkel technológiai váltást is végre tudnak hajtani, de mivel sok szereplő kap kevés pénzt, azt az EU nem tudja ellenőrizni vagy támogatni, hogy tényleg megtörténjen ez a váltás. Ha ezt szeretné elérni, akkor a pénzt menedzsmenttréningekhez és részletesebb utánkövetéshez is köthetné, de egy ilyen programban akkor csak jóval kevesebb cég vehetne részt, és őket is csak lassabb és alaposabb procedúra után tudnák kiválasztani. Van persze ilyen eleme is az uniós támogatásoknak, például az EU-s forrásokat kapó kockázati tőkealapokon keresztül ilyen célokat lehet elvileg elérni, de sokszor nehéz elég innovatív cégeket találni ehhez. A kohéziós politika vállalkozásfejlesztésének viszont pont az volt a célja, hogy sokan kapjanak pénzt egy viszonylag egyszerű és standardizált elbírálású rendszerben, ezzel sok pénzt öntve a fejlesztendő gazdaságokba. Ebben a dizájnban viszont Muraközy szerint kódolva van, hogy a pénzosztás nem lesz olyan hatékony. Éppen ezért az EU később el is mozdult a vállalkozásoknak nyújtott vissza nem térítendő támogatásoktól a támogatott hitelek irányába, és általában is kevésbé lelkesen tekint a vállalati beruházásösztönzésre.

De lehetne ugyanennyi pénzből jobban segíteni a vállalkozásoknak? Valószínűleg igen, csak azt az uniós forrásokból nem lehet megcsinálni. Muraközy Balázs szerint a cégeknek adott ingyenpénz vagy akár támogatott hitel helyett sokkal jobban hasznosulna a vállalkozásfejlesztésre szánt pénz, ha azt az állam tehetné zsebre, cserébe pedig ugyanakkora összegben csökkentené a kisvállalkozások adóját. Ez Balás Gábor szerint is sokkal hatékonyabb lenne, mert ez a megoldás úgy hagyna több pénzt a vállalkozásoknál, hogy érintetlenül hagyná azt a motivációs rendszert, amelyben a piaci szereplők működnek.

Ezt viszont az unió nem engedi meg, a támogatásokból a tagállamok folyó költségvetési célokra nem használhatják fel a kohéziós pénzeket, mert nagyon ellenőrizhetetlen, hogy ezt értelmes dolgokra költenék vagy csak elvernék, másrészt ez azzal a kockázattal is járhatna, hogy a nyugati cégek a kedvezőbb adókörnyezet miatt áthozzák a gyáraikat a keleti tagállamokba, ami érthetően nem érdeke a nyugati donorállamoknak.

Az elmúlt évek politikai vitái az Európai Bizottság és a magyar kormány között viszont jelzik, hogy Brüsszelben egyre nagyobb az igény a pénzköltés szigorúbb ellenőrzésére, és azért politikai értelemben is többet várnának el a támogatásért cserébe, mint korábban. A jogállamisági mechanizmus elvárásai nagy politikai visszalépést jeleznek abban az értelemben, hogy a ‘90-es években, a kohéziós politika keleti kiterjesztésének tervezésénél fel sem merült, hogy a keleti tagállamokon számon kelljen kérni jogállami és demokratikus elveket, hiszen részben azok miatt, azok mentén is akartak csatlakozni az EU-hoz.

Az sem teljesen kizárt, hogy hosszabb távon az uniós pénzosztás logikája is változik, felismerve a pályázati rendszer problémáit. Ahogy Balás Gábor arra felhívta a figyelmet, a koronavírus-járvány komoly lehetőséget adott az Európai Bizottságnak, hogy a pénzosztás más módszereivel kísérletezzen, hiszen a helyreállítási és ellenállóképességi terv keretében nyújtott, nagyon jelentős támogatásokat teljesen más logika és elvárásrendszer mentén osztják, mint a kohéziós forrásokat. Hogy ez a rendszer hogyan vizsgázik majd, az évek múlva fog csak kiderülni, de ha beválik, akkor talán a jövőben szabadulhatunk a fejlesztéspolitikai pénzosztás szuboptimális, plusz nullás eredményeket hozó módszereitől.

Heil Péter viszont úgy látja, ahhoz, hogy a jövőben is folytatódjon, sőt gördülékenyebben működjön az uniós kohéziós politika, pont arra van szükség, amit a magyar kormány minden erejével fúrni próbál, vagyis nagyobb gazdasági integrációra az Európai Unión belül.

Akárhogy is, a kohéziós politika még biztos, hogy velünk marad, és csak remélni lehet, hogy Brüsszeltől Budapesten át Nyírmártonfalváig tanulni tudunk az elmúlt húsz évből. Így 2044-ben talán nem ugyanilyen keserédesen fogunk csak visszatekinteni az elmúlt negyven évünkre.