2023. december 10. – 17:51
frissítve
Az Európai Unió intézményei és befolyásosabb tagállamai az utóbbi években sajátos külpolitikai és külgazdasági helyezkedést folytatnak Kínával szemben: az ázsiai országot egyszerre tartják partnernek, gazdasági versenytársnak és rendszerszintű riválisnak.
Ez a gyakorlatban nagyjából azt akarja jelenteni, hogy a fontos globális ügyekben, például a klímaváltozás kezelésében Kína megkerülhetetlen, és muszáj együttműködni vele; a gazdasági kapcsolatokban viszont manapság a kölcsönös előnyök mellett/helyett az üzleti nézeteltérések is egyre hangsúlyosabbak; a geopolitikai és világgazdasági ügyekben, valamint a változó világrend alakítását illetően pedig kifejezetten ellentétes érdekeket és elveket képvisel a két entitás.
Ez utóbbi rivalizálás egyik új területe a fejlődő világ infrastrukturális beruházásaiért folyó hajsza, amelybe újabban az Európai Unió is próbál beszállni. Az Európai Bizottság a Global Gateway nevű programja keretében 2027-ig 300 milliárd eurót, a hét fejlett gazdaság, a G7 többi tagja pedig nagyjából még egyszer ennyit tervez „mobilizálni” a fejlődő világ beruházásainak finanszírozására.
A tervet nem elsősorban a jótékonyság eszméje vezérli, hanem Kína ellensúlyozása, illetve a nyugati gazdasági és politikai érdekek védelme: a két program nem titkolt célja, hogy alternatívát nyújtson a kínai Övezet és út kezdeményezésnek (BRI).
A probléma, hogy eddig az európai érdekek előmozdítása helyett inkább a bénázás jellemzi a két programot: a Global Gateway mögött se igazán kiforrott stratégia, se pénz; a G7-es kezdeményezés egyik első nagy projektje hetekkel bejelentése után megkérdőjeleződött; és nemrég az is kisebb brüsszeli perpatvart okozott, hogy az uniós keret elköltésével kapcsolatos tanácsadói testületbe kínai tulajdonú vállalatok is bekerültek.
Felforgatta a világot a Selyemút
Kína 2013-ban Új Selyemút néven indított, ma Övezet és út kezdeményezés néven futó programjával egy évtized alatt a Világbankkal vetekedő szereplő lett az alacsony és közepes jövedelmű országok fejlesztési hitelezése terén, a pénz nagy része pedig jellemzően kínai fővállalkozók által épített kikötőkre, autópályákra, vasútvonalakra és egyéb infrastrukturális beruházásokra ment el, főleg a program első éveiben (ma már nagyobb szerep jut a Huawei által fémjelzett digitális infrastruktúrának és más területeknek is).
A kínai pénzt a fejlődő világ tárt karokkal várta, és a kezdeményezéshez számos keleti és déli uniós tagállam, valamint balkáni tagjelölt is csatlakozott. Ennek prózai oka, hogy a beruházások iránti igény hatalmas: a Világbank 2017-es becslései szerint a globális lakosság növekedése és az ENSZ fejlesztési céljainak elérése – például az áramhoz, tiszta vízhez és egyéb közművekhez való hozzáférés javítása – 2040-ig 97 ezer milliárd dollárnyi beruházást igényel majd. Ugyanakkor a fejlett világ finanszírozási hajlandósága részben a 2008–2009-es pénzügyi válság következményei miatt, részben a fejlődő világ hitelezésével kapcsolatos rossz emlékek következtében a 2010-es években jelentősen csökkent: a jelenlegi trendek alapján évi szinten nagyságrendileg ezermilliárd dollár hiányzik az ENSZ-célok eléréséhez. Azaz a kínai pénznek lenne helye.
Ugyanakkor az utóbbi években a nagyobb tagállamok és az Európai Bizottság egyre inkább politikai kihívásként kezdte kezelni a BRI-t.
A nyilvános érvek között vannak a kínai beruházásokat kísérő adósságproblémák, a fenntarthatósági szempontok figyelmen kívül hagyása, a fontos nyersanyagforrások feletti kínai kontroll erősödése, a korrupt rezsimek támogatása és a kínai típusú digitális autokrácia exportja. A kevésbé nyíltan hirdetett indokok között viszont az is felmerül, hogy a BRI mentén Kína politikai befolyást, valamint támogatókat nyer a nyugati érdekekkel ellentétes világpolitikai elképzelései mellé; a kínai vállalatok piacot szereznek a nyugatiakkal szemben; az európai vállalatok pozíciója pedig a nyersanyagokhoz való hozzáférést illetően is romlik.
Ezek ellensúlyozásához Ursula von der Leyen, az Európai Bizottság elnöke – akire a Kínával szembeni rivalizálás európai főkolomposának szerepét osztották a kontinentális munkamegosztásban – 2021 szeptemberi évértékelőjén hirdette meg az EU saját ellen-BRI-jét, a Global Gateway, azaz nagyjából „globális kapu” nevű programját (a bizottság maga nem bajlódik a kifejezés magyar fordításával). A program 2027-ig bezárólag 300 milliárd eurós keretet tervez „mobilizálni” az „intelligens, tiszta és biztonságos összeköttetések kiépítése” érdekében a „digitális, az energia- és a közlekedési ágazatban”, valamint „az egészségügyi, oktatási és kutatási rendszerek” Európán kívüli megerősítéséhez.
Magyarra fordítva a hivatalos cél az lenne, hogy a kínainál fenntarthatóbb, minőségibb, a beton és a biznisz mellett a „jó kormányzást”, az „inkluzív fejlődést”, a demokratikus jogok érvényesülését és egyéb magasztos társadalmi célokat is támogató beruházások épüljenek, amelyek a végén ne vigyék csődbe a fogadóországokat. Ezen elképzelések természetesen részben önös érdekeket fednek:
a beruházások finanszírozása mögött megbújik a vágy, hogy azok lehetőleg növeljék Európa globális befolyását és nyersanyagokhoz való hozzáférését, közben pedig jelentős részt európai fővállalkozókat gazdagítsanak.
Az uniós motivációkban azonban az is szerepet játszik, hogy a nyugati politikai elit szerint a fejlődő világ társadalmi, politikai és gazdasági fejlődésére önmagában nem megoldás a beton, a kikötő és a vasút, ha az nem társul tágabb intézményi és társadalmi progresszióval, az oktatási és egészségügyi helyzet javításával, a politikai és jövedelmi egyenlőtlenségek csökkentésével. Ezen elképzelések szerint egy demokratikusabb, egészségesebb és képzettebb Afrika vagy Közel-Kelet békésebb és stabilabb hely lenne, amely (a nagyobb vásárlóerővel járó további európai gazdasági lehetőségek mellett) például az Európára nehezedő migrációs nyomást is jelentősen csökkentené.
Az önös érdekek és az önzetlen segítség a migráció mellett a klímaváltozás esetében is egybevág: ha valóban azt akarjuk, hogy ne forrjon fel a föld, akkor a fejlődő világot is át kell állítani a tiszta energiára, ezeket a rettentő drága beruházásokat pedig valakinek finanszíroznia kell, miután Afrika vagy Latin-Amerika országainak nincsenek meg a kapacitásai erre.
Hasonló érdekek és elképzelések mentén tavaly az EU és a hét nagy fejlett gazdaság, a G7 – azaz az Egyesült Államok, Franciaország, Németország, Olaszország, Japán, az Egyesült Királyság és Kanada – egy újabb, Globális Infrastrukturális Befektetési Partnerség (Partnership for Global Infrastructure Investment – PGII) nevű kezdeményezést indított, amely 2027-ig összesen 600 milliárd dollárt (azaz az uniós 300 milliárd eurón túl nagyságrendileg még egyszer 300 milliárdot, ebből az Egyesült Államok egymaga 200 milliárdot) tervez mozgósítani. Mindezt a globális infrastruktúra-igény kielégítésére, a klímaváltozás kezelésére, a zöldenergiai átmenet támogatására, infokommunikációs hálózatfejlesztésre, a közegészségügy javítására, valamint az Európai Bizottságéhoz hasonló magasztos célok, mint a nők munkaerőpiaci részvételének javítására, az oktatási és nevelési rendszer fejlesztésére, a kis- és középvállalkozások támogatására fordítaná.
Kongói réztől a brazil szélenergiáig
A társadalmi inkluzivitás mellett a Global Gateway és kiváltképp a PGII esetében nyíltan megjelennek a világos stratégiai és iparpolitikai érdekek is, például az akkumulátorgyártásban, a zöldenergia-termelésben és az elektronikai iparban használt nyersanyagokhoz való hozzáférés javítása és az ellátási láncok feletti kontroll növelése esetében.
Az utóbbi célokat jelzi az Egyesült Államok és az Európai Bizottság egyik első közös terve, a Lobito-korridor, amely Zambia és a Kongói Demokratikus Köztársaság bányáit kötné össze vasúton az angolai Lobito kikötőjével, 1,6 milliárd dollárért, az Afrikai Fejlesztési Bank részfinanszírozásával. De az első bejelentett projektek között van
- egy 500 megawattos angolai napelemfarm;
- egy Franciaországból Egyiptomon és Afrika szarván keresztül Szingapúrig húzódó, 17 ezer kilométeres tengeralatti optikai kábel;
- egy 300 milliós, adatcentrumok létrehozását finanszírozó alap;
- az afrikai gyermekgondozási infrastruktúra fejlesztését célzó 200 millió dolláros alap társfinanszírozása;
- a többek között nigériai, ghánai és elefántcsontparti kkv-kat támogató befektetési alap feltőkésítése;
- száz elefántcsontparti kórház felújítása;
- kenyai szélenergia-projekt;
- valamint tanzániai exportfinanszírozás.
A két projekt ugyanakkor nem csak Afrikára összpontosít, Közép- és Délkelet-Ázsia, valamint Latin-Amerika is a kiemelt területek között van. Brazíliában például öt év alatt 5 gigawattnyi megújulóenergia-termelési kapacitást terveznek finanszírozni, Indiában hibrid nap- és szélenergiai projekteket és mobiltelefonos adótornyokat, Indonéziában a geotermikus energia kiaknázását és moduláris atomreaktorok beszerzését pénzelik.
A jól hangzó projektekkel kapcsolatban az egyik kitétel, hogy az esetek jelentős részében nem fejlesztési segélyezésről van szó, hanem nyugati magánvállalatok beruházásának társfinanszírozásáról. Ezért az impozáns 300 milliárd eurós, illetve 600 milliárd dolláros szám a valóságban nem az uniós, illetve amerikai állami források mértékét jelenti, hanem a projekt keretében „mobilizált” tőke összegét – amelybe elég liberálisan dobálnak bele mindenféle, vélhetően a kormányzati hátszél nélkül is megvalósuló beruházást is (ez a BRI-re is jellemző, a kínai források gyakran minden kínai tőkebefektetést az alá sorolnak). Az is előkerült bírálatként, hogy a programok alá sorolt összegek jelentős része más, létező források átcsatornázása, azaz relatíve kevés olyan forrást mozgat meg a két program, amely eddig nem állt a fejlődő világ rendelkezésére.
A másik oldalról azonban az is felmerül, hogy az uniós és amerikai források új brand alá terelése politikai szempontból hasznos és indokolt lehet.
Kína a BRI beindítása óta a nyugati, keleti, déli és északi sajtóban is a fejlődő világ legfontosabb finanszírozójaként jelent meg, ami jelentős presztízs- és befolyásnövekedéssel járt. A látszat csalóka: a brüsszeli Bruegel gazdasági kutatóintézet összesítése szerint míg Peking 2014 és 2018 között legfeljebb 400 milliárd eurónyi hitelt nyújtott a fejlődő világnak, addig az EU és tagállamai ugyanezen idő alatt összesen 350 milliárd eurónyi vissza nem térítendő fejlesztési segélyt.
Azaz ha egy kalap alá hozzák ezeket az összegeket, az EU valójában jobb feltételekkel adott majdnem annyi pénzt, mint Kína. A Global Gateway, illetve a PGII végső soron tehát arról is szól, hogy ez a költség jobb brandet kapjon, és azon keresztül több politikai hasznot hajtson, mint a mostani, elaprózott rendszer.
Vannak gondok
A nagyobb probléma, hogy az elmúlt két évben a két program egyelőre kevés eredménnyel, cserébe sok blamázzsal járt.
A PGII egyik első ambiciózus terve például pár héttel bejelentése után máris megkérdőjeleződött. Szeptemberben az újdelhi G20-csúcson egy Indiát, a Közel-Keletet és Európát vasúton és vízen összekötő korridor tervét jelentették be a PGII keretében, amerikai társfinanszírozással. A tervvel az egyik gond, hogy nagyrészt régi, problémás, elakadt projektek újracsomagolása. A másik probléma, hogy nem látszik, mi benne a gazdasági racionalitás: az Egyesült Arab Emírségekből Szaúd-Arábián keresztül Jordánián át az izraeli Haifa kikötőjéig vezető szárazföldi korridor legfeljebb a Szuezi-csatornának kínálna drágább alternatívát, miközben nem kapcsolna be új területeket a térségbeli gazdasági vérkeringésbe (hiszen a kietlen szaúdi sivatag közepén halad).
A harmadik problémát nem nehéz kitalálni: az izraeli–palesztin konfliktus fényében néhány hónappal a bejelentése után máris kétséges a projekt megvalósítása, a jelenlegi politikai környezetben nehéz lenne elképzelni, hogy az arab államok Izraelen keresztül akarnák intézni kereskedelmüket. Ezek után már csak hab a tortán, hogy a korridor európai végpontja az Athén melletti Pireusz kikötője lenne, amely a Cosco kínai állami vállalat tulajdonában van.
A Global Gateway keretében ígért 300 milliárd eurós összegnek két évvel a hivatalos start után csak kis töredékét sikerült lekötni, és az eddig bejelentett 87 kisebb projekt jelentős része olyan régebbi kezdeményezés, amelyet PR-okokból húztak be az egész alá.
Az Európai Bizottság egyes lépései is fejetlenségről árulkodnak. Ursula von der Leyen szeptemberben bejelentette, hogy a projekt feltüzelése érdekében egy üzleti tanácsadó csoportot is létrehoznak, amely a magánszektor szereplőinek részvételét hivatott előmozdítani. Mint a kínai Alibaba tulajdonában lévő, hongkongi South China Morning Post megírta, ebbe a testületbe kínai állami vállalatok tulajdonában lévő európai cégek is bekerültek, mint például a 2011-ben, a portugál államcsőd elkerülése érdekében privatizált Energias de Portugal energiaszolgáltató, amelynek legnagyobb részvényese a Három Szurdokról elnevezett kínai állami energetikai vállalat. Kína egy szuverén befektetési alapja számottevő, bár messze nem többségi tulajdonnal bír egy másik résztvevő, a francia Eutelsat műholdgyártó esetében is.
A Global Gateway egyelőre a politikai tőke növelésében sem tűnik különösen erősnek: bár a világsajtó sokat csámcsogott rajta, hogy a BRI október közepén Orbán Viktor részvételével tartott seregszemléje milyen foghíjasra sikerült, a nem sokra rá tartott október végi brüsszeli Global Gateway fórum jobban hasonlított egy átlagos brüsszeli ágazati fejtágítóra, mint csúcsdiplomáciai eseményre. De ez még mindig jobb annál, hogy tavaly a bizottság 410 ezer eurót költött egy eseményre, amelynek keretében a metaverzumban mutatták be a Global Gatewayt 18 és 35 közötti fiataloknak, nem éppen nagy érdeklődés mellett.
Sokan vannak mögötte, mégsem indul igazán be
Emögött a kérdésben nem feltétlenül részrehajlásmentes South China Morning Post értesülései szerint az Európai Bizottság belső hatalmi harcai, Ursula von der Leyen egyéni ambíciói és az uniós Kína-politika furcsaságai állnak.
A helyzet kiindulópontja, hogy az EU 2018-ban már közzétett egy korábbi stratégiát, amely nagyrészt az Európa és Ázsia közötti összeköttetések fejlesztését célozta, ám ebből nem nagyon lett semmi. 2020-ban indult a tanakodás róla, hogy az elakadt konnektivitási projekt megérett az újragondolásra, és az EU-nak a BRI-re is reagálnia kellene. Ez egy, jelentős részben a Global Gatewayhez hasonló elvek mentén érvelő, a konnektivitásra mint az EU globális befolyásának növelését és ellátás láncainak biztonságát szolgáló külpolitikai eszközre tekintő belső javaslatot is szült. A tervet azonban részben a bizottság külügyi és fejlesztéspolitikai részlegeinek belső, egymással szembeni vitái, részben a Kína megharagításától való félelem miatt elvetették.
A kérdés iránt eleinte kevés érdeklődést mutató Ursula von der Leyent azonban a jelek szerint 2021 folyamán meggyőzték a javaslat támogatói. Az ötlet a bizottsági elnök újkeletű geopolitikai ébredésébe is illeszkedett: a relatíve mérsékelt politikai tőkével bíró, korábbi karrierjét illetően nem valami sikeres Von der Leyen az utóbbi szűk két évben – olykor hatáskörét is átlépve, nagy tagállamok rosszallása mellett is – próbál az EU egyik geopolitikai vezéregyéniségévé válni, és ezen hévben a Kínával szembeni versengés vezéregyénisége lett. Egyes elképzelések szerint ez motiválta azt is, hogy felkarolta a Global Gatewayt, és 2021 szeptemberi beszédében bejelentette a programot.
A probléma csupán annyi volt, hogy a bejelentés mögött nem volt se terv, se forrás. Egyrészt egy bennfentes megfogalmazása szerint Von der Leyen fordulata után a projekt az Európai Bizottságon belül „olyan emberek kezébe került, akik egyáltalán nem értik az alapvető geopolitikai kérdéseket, és korábban kifejezetten harcoltak (a Global Gateway) ellen”. A Global Gateway által érintett fejlesztési kérdések nagyrészt az Európai Bizottság „nemzetközi partnerségekért” felelős részlegéhez tartoznak, amelynek tagjai nem tekintenek geopolitikai entitásként az EU-ra, és nem tartották jó ötletnek a program „antagonisztikus elemeit” – ezért is kaszálták el a 2020-as tervkezdeményt.
A másik gond, hogy az uniós költségvetés állapota pedig nem sok lehetőséget adott új pénzek bevonására. Bár 2021 óta a terv nagyobb uniós és nemzetközi támogatást kapott, a források szűkössége, a világos stratégia és a vezetés hiánya, valamint a terv részleteivel kapcsolatos belső huzavona és bürokratikus mismásolás miatt egyelőre nem sikerült igazán berúgni a motort. „Figyelemre méltó, hogy a legnagyobb tagállamok és a bizottság elnöke is (a Global Gateway) mögött áll, mégsem sikerül beindítani azt” – mondta Noah Barkin, a német Marshall Alap elemzője, az európai–kínai kapcsolatok régi motorosa.
A Kínával való versengés a belső nehézségek mellett más kihívásokat is tartogat, amit a tanácsadói testület és a pireuszi kikötőbe tartó korridor ügye is jelez. Az EU és a fejlett világ többi entitása az elmúlt évtizedekben nem véletlenül tekerte le az infrastrukturális beruházások finanszírozását: a fent említett elvek mentén a fejlesztéspolitikai szakemberek arra jutottak, a vas, beton és acél mérsékelt fejlődést hoz a szegényebb országokban, és erős társadalmi intézmények nélkül nem elég a tartós növekedéshez. Ebből fakadóan az EU, az amerikai kormány fejlesztési ügynöksége (USAID) és a Világbank is távolodni kezdett a nagyszabású (és a nagy összegek mentén gyakran jelentős korrupciós kockázattal is járó) infrastrukturális projektektől. Kína ezzel szemben az ezredforduló utáni, történelmi léptékű beruházási boomja után, erős építőiparral és rengeteg kölcsöntőkével felvértezve lépett ki a globális infrastrukturális piacra, ahol jelentős fejlesztési igénnyel és mérsékelt nyugati konkurenciával találkozott.
A helyzet egyik következménye, hogy Kína 2023-ban jóval komolyabb kapacitásokkal és nagyobb beágyazottsággal bír ezen a területen, mint az EU vagy a saját infrastruktúrája fenntartására sem igazán képes Egyesült Államok. A másik probléma, hogy a fejlődő világ nem vagy-vagy alapon tekint a sokasodó beruházási projektekre: a világgazdaság pénzbőségének végével Indonézia, Brazília vagy Angola számára mindegy, honnan jön a pénz, és a projektek inkluzivitása és fenntarthatósága is mérsékelten hozza lázba a lassuló növekedéssel szembenéző kormányokat. Ez erősen korlátozza a Global Gateway és a PGII globális politikai hasznát – és a két projekt mögött álló stratégiai célok elérését is nagyban nehezíti.