Működő fegyver a lopás ellen a NER-en belül? A civilek adnak egy esélyt az új hatóságnak

November 4-én választották ki, hogy kik vezethetik a jövőben a korrupcióüldözésre hivatott új szervezetet, az Integritás Hatóságot (IH). Biró Ferenc elnök, Holbusz Tímea és Dabóczi Kálmán alelnökök személyének bejelentése után látszólag nem történt semmi, a Telex is írt arról, hogy az ellenzék és a sajtó egyelőre zárt ajtókat talált a hatóság címén, noha papíron már november 18. óta működik az intézmény.

A számonkérést gyors reakció követte a hatóság részéről, csütörtökre sajtóközleményt adtak ki, amelyből kiderült, hogy november 18-án megtartották az alakuló ülést, és már folyamatban van az eddig beérkezett bejelentések feldolgozása. Az IH oldalára felkerült a működési szabályzat, amelyből kiolvasható, milyen alegységek jönnek majd létre a hatóságon belül, és ezek pontosan miket fognak csinálni. Megírták azt is, hogy december 1-jéig létrehozzák a Korrupcióellenes Munkacsoportot, amely legkésőbb december 15-ig megtartja első ülését.

Sokáig kérdés volt, ebben részt akarnak-e venni a hazai – valódi – korrupcióellenes civilek, de a pályázati határidő napján, csütörtökön erre is megszületett a válasz:

több ismert szervezet, köztük a Transparency International Magyarország koordináltan, másokkal együttműködve végül beadta a jelentkezését a munkacsoporthoz való csatlakozásra.

Ez egyben arról is árulkodik, hogy az általános szkepticizmus és az ellenzék totális elutasítása ellenére a civil szakmai körök látnak rá esélyt, hogy az Integritás Hatóság valós eredményeket mutasson fel. Ha be is jutnak, és az Európai Bizottság értékelése szerint korrekt összetételű munkacsoport áll fel, az egy lépést jelenthet afelé, hogy meggyőzőbbnek hassanak az EU számára a korrupcióellenes lépések. Ugyanis sajtóértesülések szerint ma még az EU sincs teljesen meggyőzve ezek elégségességéről, ez is közrejátszhat a pénzvisszatartásban.

Miért jó, hogy nem lettek kész két hét alatt?

Az elnökség kiválasztása és a kicsit megcsúszó indulás között eltelt időben az látszott, hogy nem igazán transzparens az előkészítő munka, kevés a hivatalos bejelentés, ami nem tette a legjobb benyomást egy transzparenciával foglalkozó intézménynél. Az is tény, hogy az Integritás Hatóság új vezetője, Biró Ferenc még nem ad interjút, tőlünk is türelmet kért, amikor kerestük. (Bár úgy tudjuk, szóban már igent mondott rá, hogy december 9-én részt vesz a Transparency International Magyarország által szervezett éves korrupcióellenes világnapi konferencia kerekasztal-beszélgetésén.)

Mindemellett a Telexnek több szakmabeli is jelezte, hogy örvendetesnek látják az eddigi folyamatokat, és azt is megtudtuk, hogy a kommunikáció elmaradása ellenére azért az elmúlt hetekben zajlott a munka a színfalak mögött.

Sőt, forrásaink kiemelték, hogy igazából az lenne a gyanús, ha november 19-ére már felállt volna egy működőképes szervezet. Ez ugyanis azt jelentené, hogy nem egy független, most kialakítandó ellenőrzési mechanizmusról van szó, hanem előre le volt vajazva az egész, vagyis csak formalitás volt a kiválasztás, a költségvetés elkészítése, a toborzás.

Ahogy egyik beszélgetőpartnerünk mesélte, november 4-én tudta meg Biró Ferenc, hogy ő lesz az elnök, illetve a két alelnöke, hogy rájuk is szükség lesz. Azt várni, hogy ezek után két hét alatt feláll egy vadonatúj szervezet, aminek semmi előzménye nem volt, vagy hogy ez a szervezet összerakja a költségvetését, felveszi a szükséges embereket és kialakítja a folyamatait, teljesen irreális.

Az IH tevékenységét közelebbről figyelő forrásunk több területet megnevezett, ahol történtek előrelépések az elmúlt hetekben:

• új törvényjavaslatok jelentek meg;
• készül az Integritás Hatóság előkészítése, költségvetésének kialakítása;
• már lehet pályázni az IH feletti Korrupcióellenes Munkacsoportba civil tagnak;
• illetve egy párhuzamos, de a kormányzati struktúrán belüli hivatal is megkezdte a toborzást.

Az EU-pénzért létrehozott hatóság

Az utóbbi időszak történéseinek értékeléséhez nem árt, ha felvázoljuk az Integritás Hatóság hátterét és a vele kapcsolatos dilemmákat. Az intézmény felállítása az Európai Bizottsággal folytatott jogállamisági huzavona eredménye, annak a csomagnak a része, amelyet a magyar kormány azért fogadott el, hogy hozzájuthasson a jelenleg visszatartott uniós forrásokhoz.

Az Orbán-kormányok elmúlt 12 éve alatt Magyarország folyamatosan csúszott lefelé a különféle korrupciós és jogállamisági listákon, illetve ami a liberális álláspont szerint szimpla lopás, azt ők nemzetgazdasági érdekként (vö. „nemzeti tőkésosztály” létrehozása) definiálják. Ennek fényében nem meglepő, hogy a kényszerből létrehozott Integritás Hatóság várható működésével kapcsolatban sok a szkepszis. A pesszimista olvasatban az egész csak színjáték, a NER-en belül nincs lehetőség valódi változásra ezen a téren. Mások viszont – akár kormánykritikus oldalon is – reménykednek benne, hogy most végre tényleg elindul egy tisztulási folyamat.

Egy árnyaltabb és minden bizonnyal pontosabb elképzelés szerint az IH kapott ugyan érdeminek látszó jogköröket, de hogy ezeket mennyire akarja feltölteni tartalommal, az már nagymértékben múlik a részleteken, különösen a vezetők személyén és szándékain, valamint azon, kik vesznek még részt a projekt külső kontrolljában.

Dilemmáztak a civilek, de végül adnak egy esélyt

A vezetők személyéről itt írtunk, ahogy cikkünkből is kiderül, olyan politikai kötődésről nem beszélhetünk egyikük esetében sem, amely élből kizárná, hogy értelmes munka folyjon az Integritás Hatóságnál, sőt: Biró Ferenc elnök esetében szakmai körökben többségben vannak a kimondottan kedvező vélemények.

A külső kontrolláló szerepet az úgynevezett Korrupcióellenes Munkacsoport tölti majd be, ahová csütörtökig várták a jelentkezéseket. A hatóság elnöke által vezetett 21 fős szerv évente legalább kétszer ülésezik majd, 10 fős kormányzati része definiálva van (pl. egyes minisztériumok, az ORFK, a NAV delegálhat tagokat), illetve lesznek megfigyelők is.

Az egyik nagy kérdés az, hogy a civileknek fenntartott másik tíz helyre kik kerülnek be.

A kiválasztási mechanizmus alapján itt minden remény megvan a függetlenségre, csakhogy előzetesen egyáltalán nem volt egyértelmű, hogy az ismertebb hazai korrupcióellenes civilek részt akarnak-e venni a munkában.

Az egyeztetésre rálátó forrásunk szerint az utolsó pillanatig versengtek egymással az érvek és ellenérvek azzal kapcsolatban, van-e esély rá, hogy ez egy valóban értelmesen működő intézmény lesz (ebben az esetben érdemes beszállni), vagy csak a látszat miatt hozták létre (ebben az esetben nem érdemes).

Csütörtökön aztán megszületett a döntés erről, amint a Telex megtudta, végül négy ismert korrupcióellenes civil szervezet jelentkezett a munkacsoportba a határidő napján. Úgy tudjuk, a Transparency International Magyarország és a vele szorosan együttműködő K-Monitor mellett még legalább két független, a témában aktív civil szervezet pályázott. A TI kísérőlevelet fogalmazott meg a jelentkezése mellé. Ebben többek közt azt írják:

„Úgy gondoljuk, hogy az Európai Bizottság által kezdeményezett jogállamisági eljárás részeként a magyar kormány által eddig megtett, illetve kilátásba helyezett intézkedések nem elegendőek ahhoz, hogy áttörést eredményezzenek a korrupció elleni küzdelemben. Abban a tekintetben is súlyos kétségeket fogalmaztunk meg, hogy az újonnan létrejött Integritás Hatóság jogosítványai elegendőek lesznek-e a korrupt gyakorlatok, és különösen a rendszerszintű szabálytalanságok felszámolásához, vagy legalábbis mérsékléséhez.

A Korrupcióellenes Munkacsoport lehetőségei meglehetősen szűkre szabottak. Fennáll a veszélye annak, hogy e testület nem fog rendelkezni az állami szervek mulasztása elleni hatékony cselekvéshez szükséges jogosítvánnyal.

Másfelől azonban a TI Magyarország missziójának a részét képezi a felelős szervek és az illetékes hatóságok tájékoztatása és a korrupció elleni tevékenységük elősegítése. Ezért azt gondoljuk, hogy minden lehetőséget meg kell ragadni a párbeszédre az állami és nem-állami szereplők között.”

Magyarán az érintettek némi gyanakvással, de azt gondolják, egy esélyt kell adni az IH munkájában, illetve külső kontrolljában való részvételnek. Mint fogalmaznak, a jelentkezést nem tekintik elvi kérdésnek, inkább egy technikai lehetőségnek arra, hogy több csatornán elmondják a korrupcióval kapcsolatos álláspontjukat, és számonkérjék az antikorrupciós intézkedések megvalósítását.

Leszögezik ugyanakkor, hogy kizárólag addig képzelhető el a munkacsoportban történő részvételük, ameddig „a nem-állami szereplők között nem jelennek meg olyan álcivil szervezetek, amelyek nem tudnak valós szakmai teljesítményt felmutatni, és nem tekinthetők függetlennek a hatalomtól”. Végül pedig hozzáteszik: fontos, hogy a civil szféra további meghatározó szereplői – elsősorban a K-Monitor – is részt vehessenek a munkában.

Még mindig korai ítéletet mondani

A civilek hosszú rágódása nem meglepő annak fényében, hogy amint korábban írtuk, akármilyen komolynak hangozhat is elméletben a hatóság koncepciója, a „NER-es” típusú korrupció ellen ez nem feltétlenül lehet orvosság. Intézményeink ugyanis eddig is voltak, de azok nem töltötték be rendesen a funkcióikat. Ráadásul ha az uniós pénzek költését komolyabban is veszik majd, az nem jelent semmit a hazai forrásból megvalósuló közbeszerzéses munkákra vonatkozóan, ahol az utóbbi években amúgy is egyre nő a korrupciós kockázat.

Korrupciós ügyekkel foglalkozó civilek, kutatók előzetesen arra figyelmeztettek, a részletekre lesz érdemes odafigyelni, ha kiderülnek a pontos jogkörök és a vezetők, okosabbak leszünk.

Mostanra ezek a kérdések tisztázódtak, mégis úgy tűnik, hogy egyelőre korai lenne ítéletet mondani a hatóságról.

A háromfős elnökségről civil oldalon nem hallottuk, hogy szakmai szempontból ne lenne elfogadható számukra, a konkrét tevékenységük megítélésére viszont még nyilván nincs lehetőség. Az IH jogkörei viszonylag szélesek lettek (ezekről konkrétan egy kicsit lejjebb), bár azért kaptak kritikát is. A Transparency International legfőbb gondja az, amint a K-Monitorral és a Helsinki Bizottsággal készült közös jelentéseikből is kiderül, hogy

az Integritás Hatóság nem fordulhat közvetlenül a bírósághoz, ha az ügyészség nem emel vádat a hatóság által feltárt ügyben

– mondta a Telexnek Martin József Péter, a Transparency International magyarországi ügyvezető igazgatója. A TI másik fontos kritikája, hogy források szempontjából túl szűk a hatóság mozgástere: csak olyan ügyekben vizsgálódhat, amelyekben uniós támogatások érintettek, ami nem fedi le a teljes közbeszerzési spektrumot. (A CRCB kutatóközpont korábbi tanulmánya szerint 2015 óta az uniós forrású pályázatoknál már javul a verseny, míg a magyar forrásúaknál romlik, és pont az utóbbiakkal nem foglalkozik majd az IH.)

Brüsszel tekintete óvatos reményt jelenthet

Martin József Péter szerint ha a rendszer logikájából indulunk ki, semmi reményre nincs ok, hiszen egy „foglyul ejtett államban” minden intézmény csak Patyomkin-intézmény lehet. A TI ügyvezetője ugyanakkor úgy gondolja, valamelyest bizakodásra adhat okot az, hogy az IH uniós nyomás alatt jön létre és fog működni egy igen kiélezett helyzetben, mert az Európai Unió intézményeiben ma már más szelek fújnak, mint pár évvel ezelőtt. Így aztán „ha az IH semmit nem fog csinálni, annak valószínűsíthetően pénzvesztés lesz a következménye, mivel – szemben azzal, amit sokan hangoztattak idehaza – a folyamat egyáltalán nem ér majd véget néhány héten belül” – mondta.

Martin szerint feltételekhez kötött megállapodás várható, és az uniós intézmények – a lengyel precedenst követve – árgus szemekkel figyelik majd az intézkedések végrehajtását.

Olyan például szinte biztosan nem lesz, hogy Orbán Viktor kijárja, hogy néhány látszatintézkedés fejében egyben megkapja az ország az összes uniós forrást. Ehelyett adagokban érkezhet majd a pénz mérföldkövekhez kötve. Egy aktuális alku tehát nem jelenti azt, hogy a jövőre nézve bármit elnéz majd Brüsszel. Ugyanakkor az sem elképzelhető, hogy minden pénzt visszatartanak, hiszen az EU-nak sem érdeke, hogy a magyar gazdaság mély recesszióba süllyedjen.

Martin József Péter szerint az uniós dinamikát ismerők számára már egy ideje látszik, hogy a legvalószínűbb forgatókönyv, hogy a kohéziós források 30 százalékát felfüggesztik, a helyreállítási alap pénzeiért pedig szigorú követelményeket támaszt a Bizottság.

Összességében – a veszélyben lévő kohéziós és a helyreállítási forrásokat összeadva – mintegy 5000 milliárd forint a tét, ami majdnem a magyar GDP 10 százaléka.

Ha ez a pénz nem folyik be a magyar költségvetésbe, annak súlyos gazdasági következményei lesznek, véli Martin, hozzátéve: nemcsak, sőt nem is elsősorban a költségvetési hatás a fő veszély, hanem a bizalomvesztés a piacokon.
E pénzügyi kényszer következtében a kormány rákényszerülhet arra, hogy érdemi lépéseket tegyen, ami, legalábbis előremenőlegesen, valamelyest javíthatja az átláthatóságot, és határt szabhat a korrupciós cselekedeteknek.

Ha azt látják majd Brüsszelben, hogy semmire sem volt jó az Integritás Hatóság és a korrupcióellenes csomag, akkor annak következménye lesz, és vissza fogják tartani a pénzeket

– vonta le a következtetést Martin. Az uniós szemléletváltás ebben ragadható meg a leginkább: korábban a végrehajtás ellenőrzésére nem sok energiát fordított az EU, és persze nem létezett a jogállamisági eljárás sem, amelyet az unió történetében Magyarországgal szemben aktiváltak először.


„A Bizottságnak nagy arcvesztés lenne, ha nem történne semmi érdemi Magyarországon a korrupció elleni küzdelemben, a radikálisabb Európai Parlament ugyanis szorosan követi ezt az ügyet, és egy bizalmatlansági indítvánnyal adott esetben meg is buktathatja a Bizottságot. Brüsszeli értesülések szerint ehhez meg is lenne a szükséges mennyiségű parlamenti támogatás. Így az EB rá van szorítva, hogy tíz év után végre komolyan vegye a problémát. Ez nyilván rövid távon nem rengeti majd meg a NER-t, de az nincs kizárva, hogy középtávon egyfajta eróziót elindíthat” – mondta a TI ügyvezetője.


Mindez persze egy nagyobb politikai alkukeretbe ágyazódik, hiszen a jogállamisági eljárás és a helyreállítási alapról folyó alku mellett ott van egy csomó más aktuális ügy, amellyel a magyar kormány tud vétóval fenyegetni (pl. svéd–finn NATO-csatlakozás, következő orosz szankciós csomag, Ukrajna jövő évi támogatása), így aztán nehéz egészen pontosan megjósolni, milyen feltételeket rajzol ki végül az EU-val folytatott diplomáciai húzd meg, ereszd meg játék, tette hozzá Martin.

Az ellenzék szerint bohózat az egész

Szakmai kommentár mellett kikértük az ellenzéki pártok véleményét is az új hatóságról. Az LMP egy mondattal lesöpörte az egészet, közölve, hogy „színtiszta bohózatnak tartja az új hatóság létrejöttét”, és a Momentum szerint is „látszatintézkedéseket foganatosított a kormány” az uniós pénzek megszerzéséért. A párt úgy gondolja, az, hogy az intézmény hivatalos indulását követő 5. nap sikerült csak az SZMSZ-t nyilvánosságra hozni, „sokat elárul arról, hogy mennyire is gondolja komolyan a saját működését az Integritás Hatóság”.

A Jobbik örvendetesebbnek tartotta volna, ha a kormány a már meglévő lehetőségekkel élve üldözi a korrupciót: csatlakozik az Európai Ügyészséghez (EÜ), illetve olyan legfőbb ügyészt nevez ki, „aki valóban elvégzi a munkáját”, enélkül ugyanis szerintük „szépségtapasznak tűnik” az Integritás Hatóság. A szerv alelnökeit a párt politikai kinevezettnek tartja, Biró Ferenc elnökről viszont azt írták, valós teljesítménnyel rendelkezik. Hozzátették még, hogy

„a puding próbája az evés, az Integritás Hatóságé pedig az, hogy mit kezd a neki benyújtott ügyekkel.

Így a Jobbik hamarosan újabb korrupciós ügyek anyagait fogja benyújtani.” Ezzel egybevágóan a DK közölte, hogy látszatintézkedéseknek tartja az Orbán-kormány mind a 17 törvénymódosítását (így nyilván az Integritás Hatóság létrehozását is), ehelyett „saját, valós jogállamisági törvénycsomagot” nyújtottak be az Országgyűlésnek.

Külön megkérdeztük Hadházy Ákost, mint a korrupció elleni harcról híressé vált, független képviselőt, aki szintén nem bizakodó az IH-val kapcsolatban. Szerinte már a vezetőség kiválasztási folyamatával több probléma volt, például „az egyik jelölőbizottsági tag férje korábban kormánytag volt, és a saját cégének szerződései voltak a miniszterelnökséggel”, a pontozási rendszer pedig nem volt előre rögzített és nyilvános. Hadházy úgy véli, még egy eszményien működő IH-val is meglenne ugyanaz a probléma, mint az OLAF-fal, vagyis hogy a feltárt ügyekkel nem mehet közvetlenül a bírósághoz a szervezet, ehelyett a Polt Péter vezette ügyészséghez kell fordulnia, ahol „elszabotálhatják a folyamatot”. Emellett gond, hogy az OLAF-jelentésekhez hasonlóan az IH egyes vizsgálati anyagai nem lesznek automatikusan nyilvánosak, ez csak az éves összefoglaló jelentésre lesz igaz.

A nyilvánosság problémájáról Martin József Péter is beszélt, szerinte azon sok fog múlni, akarja-e majd a hatóság tudatosan használni a nyilvánosságot. Ugyanis mivel közvetlenül a bírósághoz nem fordulhat, az ügyészségen elakadt ügyekre a médián keresztül irányulhat figyelem. Ebből a szempontból is fontos lesz, hogy az IH új vezetői mennyire lesznek elkötelezettek, és adott esetben vállalnak-e konfrontációt a kormánnyal és az állami szereplőkkel.

Hadházy a megalakulást érintő, lesújtó véleménye miatt azt mondta, ő egy percig sem fog úgy csinálni, mintha az IH helyettesítené az Európai Ügyészséghez való csatlakozást, amiért ő küzd.

Nem tervez a hatósághoz beadványokkal fordulni, mert ezzel szerinte úgy tenne, mintha valódi pozitív változás indult volna az IH létrehozásával.

Ő ehelyett inkább azt szeretné üzenni az Európai Bizottságnak, hogy hibát követtek el azzal, hogy nem kényszerítették ki az EÜ-höz való csatlakozást a támogatások fejében. Az ellenzéki képviselő a korrupciós területen dolgozó civileknek is azt tanácsolta, ne üljenek be a hatóságot felügyelő munkacsoportba, mert az is csak a rendszer legitimációját szolgálja.

Bővült a jogkör, de az önálló működésre várni kell

Az talán mostanra kiderült, hogy sok mindentől függ makroszinten, mennyire lesz képes betölteni elméleti célját a hatóság. Emellett azonban a mindennapi, gyakorlati oldal is fontos lesz, konkrétan hogy kik lesznek az IH belsős munkatársai, akiknek a valódi munkát el kell végezniük a terepen. Ez a munka az IH törvényben rögzített jogkörei alapján elég sokrétű lehet:

• A hatóság folytathat saját vizsgálatot, valamint utasíthat eljárás megindítására európai uniós pénzek felhasználásában feladat- és hatáskörrel rendelkező szerveket. Vizsgálat indítását több minden megelőzheti: anonim bejelentés, más hivataltól kapott információ vagy a hatóság saját észrevétele.
• Közigazgatási jogkörben hatósági ellenőrzést folytathat olyan ügyekben, amelyekben legalább részben uniós pénzeket használnak fel.
• Kizárhat cégeket a közbeszerzésekből, illetve le is állíthat közbeszerzéseket.

A toborzás az IH-ba már zajlik, de hónapokba telhet, míg összeáll a humán oldal, és lezajlik minden szükséges szervezés. Addig is ideiglenesen az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság szolgáltat, annak Bartók Béla úti székhelyén van az IH, és az EUTAF biztosít nekik pénzügyi hátteret, jogot, HR-t, autót, irodát. Az új hatóságnak hat hónapja lesz arra, hogy függetlenedjen a főigazgatóságtól.

Az elmúlt időszak legfontosabb pozitívuma az IH-val kapcsolatban az, hogy megjelent két kapcsolódó új törvényjavaslat, amelyek érdekes fejleményeket tartalmaznak, itt és itt találhatóak. A javaslatok alapján ugyanis az IH hatáskörei jelentősen bővülnek a korábbiakhoz képest.

1. A 2032-es javaslattal:

a) Bővítik a vagyonnyilatkozatok körét, és egy sor törvényt módosítanak annak érdekében, hogy a legfőbb tisztségek birtokosainak a családtagjai is kötelesek legyenek innentől vagyonnyilatkozatot tenni.

b) A vagyonnyilatkozatokat a jövőben az IH ellenőrzi, elég impozáns az ellenőrzött hatósági vezetők listája.

c) Bekerült egy új eljárás (átláthatósági hatósági eljárás) is, ami arra az esetre szolgálhat, ha nem hajlandó egy szervezet kiadni a közérdekű adatokat. Eddig ugye fizetni kellett az adatigénylésért + ha nem adták ki, akkor el kellett menni bíróságra, mostantól ingyen lesz az igénylés, és eljárhat a NAIH is.

2. A 2033-as javaslattal:

a) Az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóságot (EUTAF) megpróbálják teljesen független szervként újrapozicionálni. Bár továbbra is a miniszterelnök nevezi ki a főigazgatót, az IH fogja vizsgálni a főigazgató összeférhetetlenségét, és kezdeményezheti a felmentését, ha talál arra utaló jelet, hogy nem független.

b) A Miniszterelnökségen belül, Navracsics Tibor irányítása alatt létrehoztak még egy korábbi törvénymódosítással egy ún. Belső Ellenőrzési és Integritási Igazgatóságot, és a mostani törvénymódosítással az IH kapja meg a minisztériumi alkalmazottak kiválasztásának felügyeletét és a teljes működés szakmai kontrollját. Ez nem akármi; gyakorlatilag egy független szerv felügyeli majd a minisztérium egyik szervezeti egységét, ami teljesen szürreális a NER világában.

Utóbbi egységhez már meg is jelentek az álláshirdetések, amelyek – forrásunk szerint – alapvetően korrektek, bár az egy kissé furcsa, hogy a Belső Ellenőrzési és Integritási Koordinációs Főosztály vezetőjére kiírt álláshirdetésben a normális elvárások mellé bekerült a „rendvédelmi szervnél vagy nemzetbiztonsági szolgálatnál szerzett gyakorlat” mint elvárás. Ez arra is utalhat, hogy a fő tisztségre már meg is van egy bizonyos jelölt.