A NER-es korrupció ellen aligha lesz orvosság egy újabb állami intézmény

Egy friss határozat szerint a korrupcióellenes munkacsoport feltámasztása mellett új korrupcióellenes hatóságot hoz létre a magyar kormány. Az intézkedés mögött az uniós helyreállítási alaphoz való hozzáférés célja áll, de a korrupciós terület szakértői erősen szkeptikusak azzal kapcsolatban, hogy hozhat-e érdemi változást egy ilyen intézmény a magyar rendszerben. Valódi eredményt attól várhatnánk, ha az ország csatlakozna az Európai Ügyészséghez, erről azonban továbbra sem esik szó. Izgalmas kérdés, hogy az Európai Bizottságnak elég lesz-e egy ekkora gesztus.

Az intézményeink eddig sem működtek

„Magyarországon ma is léteznek a Nyugat-Európában megszokott, modern korrupcióellenes intézmények, amelyek funkciója a piaci verseny érvényesülésének biztosítása lenne az állami költéseknél. De egyik sem látja el kielégítően a feladatát” – mondta a Telexnek Tóth István János, a Corruption Research Center Budapest (CRCB) igazgatója.

Tóth arra utalt, hogy ránézésre minden megvan itthon, ami a korrupciós gyakorlatok elleni fellépéshez kell: EU-konform a jogszabályi keretrendszer, működik a Közbeszerzési Hatóság, a Gazdasági Versenyhivatal, az ügyészség és a rendőrség. Ám ezek Magyarországon nem tekinthetők autonóm intézményeknek, így nem is várható tőlük hathatós fellépés az állami költések minden szintjét átszövő korrupcióval szemben; a kutató szerint ebből kiindulva egy újabb intézmény létrehozása nem oldja meg a problémát.

Martin József Péter, a Transparency International Magyarország ügyvezető igazgatója hasonlóan szkeptikus, ő azt mondta a Telexnek:

„Nem fordult még elő olyan az elmúlt 12 évben, hogy valóban független ellenőrző intézmény állt volna fel Magyarországon. Amennyiben ez most mégis megtörténne, az óriási áttörést jelentene, ami túlmutatna a korrupció elleni küzdelmen, de erre kicsi az esély.”

A rendszer logikájából kiindulva ugyanakkor nagyon nehéz elképzelni, hogy az új intézmény ne egy újabb NER-hatóság legyen: egy színleg független, de valójában kontrollált működésű szereplő, amely érdemi ügyekben nem megy a kormány ellen. „A kormányzati elit és a köré szerveződő informális üzleti csoport fokozatosan foglyul ejtette az államot, legkésőbb 2015-re a bíróságokon kívül minden intézmény függetlensége megszűnt. Ebben a rendszerben egy valóban autonóm, korrupcióellenes hatóság felállítása paradigmaváltást jelentene, amire nem számítok” – mondta Martin József Péter.

A nemzetközi standardok magyar környezetben nem sokat érnek

Ha a háttértől egy pillanatra eltekintünk, marad a kérdés, miként működik majd az új intézmény a gyakorlatban. A korrupcióellenes hatóság várható működési elveivel kapcsolatban a friss határozat komoly ígéreteket tartalmaz: a minisztereknek „az Európai Bizottsággal, a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezettel (OECD) és más hazai és nemzetközi szervezetekkel konzultálva, a nemzetközi standardoknak megfelelően és a jó gyakorlatokat felhasználva” kell majd kialakítaniuk a jogszabályi keretrendszert és magát az intézményt is.

Tóth István János szerint mindez jól hangzik, ám a kereteknek csak akkor lenne valós jelentőségük, ha sikerülne garantálni az intézmény tényleges függetlenségét. A TI ügyvezetője pedig egyértelműen csak azt tartaná elfogadhatónak, ha szakértői háttérrel bíró, a Fidesztől és egyéb politikai köröktől távol álló személy kapná a vezetői megbízást. Martin József Péter szerint már azon a ponton látni fogjuk, mit várhatunk az új hatóságtól, hogy kijelölik annak fejét.

De miért van ekkora jelentőségük a személyeknek az intézményi háttérrel szemben? A korrupcióval foglalkozó szakértők szerint azért, mert a NER-ben kiépült gyakorlat teljesen más jellegű, mint amire az európai korrupcióellenes keretrendszereket kitalálták. Jó példa erre az egyajánlatos közbeszerzések kérdése, amelyet a kormány külön ki is emelt a javítandó mutatók között. Ebben Magyarország nem áll túl jól az unión belül, a legutóbbi adatok szerint

az uniós értékhatár feletti közbeszerzések 39 százalékán csak egy cég pályázik.

A CRCB 2005–2021-es időszakot érintő, más módszertan alapján készült vizsgálata ugyanakkor megállapította, hogy 2015 óta szétnyílt az olló az uniós és a hazai költségvetési forrásból megvalósuló közbeszerzések között ezen a téren, és míg az uniós pályázatoknál javult a verseny, a magyar finanszírozásúaknál tovább nőtt az egyindulós arány. Ezt ők Elios-hatásnak nevezték el, mert annak tudják be a jelenséget, hogy az Elios-üggyel a Fidesz megégette magát annyira, hogy ne akarjanak többször látványosan konfrontálódni az Európai Csalás Elleni Hivatallal (OLAF).

Mindeközben azonban a Fidesz-közeliként azonosított cégek nyerési esélyei az összes közbeszerzésen belül nem romlottak, sőt. „Piaci alapon működő rendszerben egy pályázaton elinduló cég nyerési esélye 0,6, Magyarországon a Mészáros-csoportnál ez az arány 2 és 3 közötti értéket, Balásy Gyula cégeinél pedig 70 fölötti értéket mutat” – érzékeltette a helyzetet Tóth István János.

Az egyajánlatos közbeszerzések indikátorának javítása tehát elméletben jó irány. Martin József Péter szerint azonban nem csodaszer, hiszen vannak ágazatok, amelyekben a piaci manipuláció már olyan mértékű, hogy részben vagy teljesen „NER-fennhatóság alatt” állnak, a valóban szabad verseny tehát kizárt. De az inkább piaci alapon működő ágazatokban is nehéz lesz helyreállítani a bizalmat a közbeszerzési rendszer iránt, hiszen az hosszú ideje cinkelt lapokkal működik.

Ezekben az esetekben a több induló sem jelent garanciát a tisztességes versenyre: Tóth István Jánosék külön vizsgálták az eleve vesztes ajánlattevők jelenségét is. Ilyenkor arról van szó, hogy nemcsak a nyertesnek kihozott cég és az ajánlatkérő korrupt, de a vesztes cégek is csak azért indulnak el a pályázaton, hogy fennmaradjon a látszat. Ezeket vagy eleve azért hozzák létre, hogy ezt a funkciót betöltsék, vagy valódi cégek, amelyeket később alvállalkozói megbízásokkal jutalmaznak a közreműködésért. A CRCB kutatása során talált olyan céget, amely a vizsgált időszakban 72 közbeszerzésen indult, és ebből 68-szor vesztett, ami statisztikai alapon szintén nem tekinthető normálisnak – valószínű, hogy itt egy ilyen vállalkozással állunk szemben.

A nemzetközi szinten használt korrupciós indikátorokat nem az olyan rendszerek leírására találták ki, mint a magyar, magyarázta Tóth István János. Azokban a piacgazdaságokban, amelyekben ezeket alkalmazni kezdték, a korrupció egy esetenként előforduló anomália, míg a magyar állami gyakorlatban ez a rendszer alapvető működési logikájához tartozik. Strukturális változás tehát nem várható egy-egy mutatószám lejjebb szorításától.

Miért nem az Európai Ügyészség?

Ennek tükrében nem nyilvánvaló, mennyire lesz meggyőző az Európai Bizottság számára az új hatóság létesítése. A tét komoly, a magyar kormány hónapok óta küzd, hogy hozzájusson végre az uniós helyreállítási alapból az országnak elvileg járó 2300 milliárd forinthoz, amelyre a jelenlegi gazdasági helyzetben egyre égetőbb szükség van. A pénzt tavaly még külön feltételek nélkül megadták volna, ha az ország megfelelő tervet ad le, mostanra azonban alkudozás tárgya lett a folyósítás, a folyamatot magyar részről Navracsics Tibor menedzseli miniszterként. Szerinte nem a magyar kormányon fog múlni, ha nem tudnak megállapodni az Európai Bizottsággal, illetve nemrég arról is beszélt, hogy már nem a szakpolitikai kérdésekben, hanem a politikai akaratban látja a megállapodások akadályát.

Az Európai Bizottság egyik kérése a hazai korrupciós helyzet javítása, a korrupcióellenes hatóság felállítását erre irányuló gesztusnak szánja a kormány. A dolog szépséghibája, hogy tulajdonképpen semmi szükség nem lenne hazai intézmény felállítására ezen a területen.

Létezik ugyanis olyan uniós szerv, amely betölthetné ezt a feladatot, ha a magyar kormány komolyan gondolná, hogy átengedi a kontrollt egy tőle független szereplőnek: ez az Európai Ügyészség.

A Laura Codruţa Kövesi által vezetett intézményhez való csatlakozást a magyar kormány eddig minden alkalommal elutasította, a témát hosszú időn keresztül az tartotta a hazai közbeszédben, hogy Hadházy Ákos ellenzéki képviselő aláírásokat gyűjtött a csatlakozás érdekében (a kitűzött cél egymillió volt, ebből végül 680 ezer jött össze).

Az Európai Ügyészséghez való csatlakozást az unió nem kényszerítheti ki, mivel az úgynevezett „megerősített együttműködés” kategóriába tartozik, a nemzetállamoknak maguknak kell dönteniük a részvételről. Informálisan ugyanakkor kérhetné a Bizottság a helyreállítási alapért folytatott tárgyalások során, hogy az Orbán-kormány lépje meg ezt – tette hozzá Martin. Izgalmas kérdés, hogy ehelyett elfogadják-e a várhatóan alacsonyabb hatékonyságú magyar hatóság felállítását.

Martin József Péter azt jósolja: önmagában ez aligha lesz elég, inkább egy nagyobb csomag részeként bólinthat rá erre az intézkedésre az EU. Tóth István János pedig úgy gondolja: az OLAF-vizsgálatok hatása bizonyította, hogy az európai intézmények érdemben tudnák gátolni a magyarországi korrupciót, ezek után a Bizottság saját magáról árulna el kellemetlen tényeket, ha beérné ezzel a reformmal.

Megkérdeztük a Miniszterelnökséget és az Igazságügyi Minisztériumot, hogy ha valóban független intézményre bíznák a területet, miért nem csatlakozik az ország az Európai Ügyészséghez. Amennyiben válaszolnak, közöljük.