Kísértet járja be Amerikát, az iparpolitika kísértete

• Az Egyesült Államok és az Európai Unió úgy megijedt a kínai ipari konkurenciától, hogy újabban a kínai gazdaságfejlesztési módszerekkel próbálkozik, és állami beavatkozással akarja serkenteni az ipari innovációt.
• Washingtonban a csipgyártásra és három más stratégiai szektorra, az EU-ban az akkumulátorokra kezdték el önteni a pénzt, és más szektorok ázsiai kitettségét is vizsgálja az Európai Bizottság.
• Az állami iparfejlesztés mostanában nyugati közgazdászok egyes köreiben is népszerű téma, de a szakirodalom megosztott a módszer hatékonyságát illetően, és még a beavatkozáspártiak szerint sem feltétlenül a kínai recept a nyerő a 21. században.
• Ugyanakkor a gazdasági racionalitásnál fontosabbak a belpolitikai és nemzetbiztonsági megfontolások, azaz hogy az Egyesült Államok ne legyen technológiailag Kínára utalva.

Amikor Kína 2001-ben hosszú tárgyalások után, példátlanul kemény amerikai feltételek mellett belépett a Kereskedelmi Világszervezetbe (WTO), Washingtonban azt remélték, hogy a már akkor is csak névleg kommunista ország idővel mind gazdaságilag, mind politikailag a liberalizáció útjára lép, felhagy a tervgazdaság maradványaival, az állami cégek pumpálásával és általában véve a gazdaság kézi vezérlésével, megnyitja majd piacát és pénzügyi rendszerét az amerikai vállalatok és befektetők előtt.

Az azóta eltelt két évtizedben Kína nem váltotta be az amerikai vágyakat, mégis sikeres maradt. Erre az Egyesült Államok – a kínai nyitottság hiányának tisztességtelenségére hivatkozva – először gazdasági szankciókkal reagált. Újabban pedig Washingtonban és az európai fővárosokban is terjed az a nézet, hogy ha Kína nem hajlandó átvenni a nyugati receptet, akkor vegye át a nyugati világ a kínai receptet, és állami beavatkozással próbálja megtolni lemaradófélben lévő, Kínára utalt vagy a kínai konkurencia által fenyegetett stratégiai iparágait.

Ezzel Joe Biden amerikai elnök több legyet akar ütni egy csapásra:

• a hazai ipar megtámasztásával szeretné visszaszerezni a hagyományosan demokrata párti, de 2016 óta jobbra tendáló rozsdaövezeti választókat;
• a washingtoni elképzelések szerint a Kínával szembeni kitettség csökkentése és a kínai konkurencia lenyomása nemzetbiztonsági szempontból is fontos, ezen érveket pedig a Covid-járvány alatt fellépett áruhiánnyal is igyekeznek alátámasztani;
• az iparpolitika támogatói szerint pedig az állami szerepvállalás növelése az ország gazdasági és társadalmi fejlődése szempontjából is üdvözítő lenne, mert a nyugati kapitalizmus a jelen formájában nem a közjót szolgálja.

Mások szerint az iparpolitika vélt sikerei illúziók: valójában Kínában sem működik jól az állami bajnokok kitermelése, az Egyesült Államokban pedig végképp nehéz elképzelni, hogy a kínai recept hatékony lehet. Az amerikai törekvések a szkeptikusok szerint legfeljebb csak azt érik majd el, hogy Kína kénytelen lesz olyan szektorokban is a Washingtonban tisztességtelennek tartott praktikákat alkalmazni, ahol eddig amerikai technológiára szorult.

Vegyél amerikait, vagy legalább tajvanit

Az amerikai ideológiai váltás az utóbbi hónapokban több konkrét lépésben is megmutatkozott.

• A nyáron az amerikai szenátus elfogadott egy 52 milliárd dolláros csomagot, amelyből az új amerikai félvezető-gyárak létrehozását fogják támogatni.
• A kormány nem sokkal korábban egy, „azonos értékrendű gazdaságok” közti csipipari szövetség kialakítását kezdeményezte, amely a dél-koreai, tajvani, japán és amerikai csipipar közti összefonódások erősítését, illetve a kínai kitettség csökkentését célozná.
• A Fehér Ház egy további iparfejlesztési programot mutatott be, amely négy szektorban, a félvezetők mellett az akkumulátorok, az elektronikában használatos fémek és a gyógyipari hatóanyagok területén tervezi támogatni a hazai gyártást, és csökkenteni az ellátási láncok Kína-függőségét.
• Biden január óta szigorította a közbeszerzésekre vonatkozó protekcionista Buy American-szabályokat, amelyek értelmében az amerikai államnak előnyben kell részesítenie a hazai termékeket és szolgáltatásokat.
• Nemrég pedig egy tervezetben az amerikai termék definíciójának szűkítését javasolta: míg jelenleg 55 százalékos hazai hozzáadott érték kellett az amerikaisághoz, ezt Biden fokozatosan 75 százalékra emelné, amely a termelés globalizációjának korában rendkívül magasnak számít (a legtöbb kereskedelmi szerződésben 40 százaléktól számít hazainak egy áru).

A politika pedig célzott eszközökkel is próbálja terelgetni a szektort. A tajvani TSMC-t, a világ legnagyobb mikrocsip-bérgyártóját tavaly, még Donald Trump exelnök alatt részben politikai eszközökkel, részben állami támogatás ígéretével sikerült rávenni, hogy Arizonában létesítsen gyárat (mostanában Japán is kapálózik a cég után). Egy másik esetben, amikor az Intel egy kínai gyárán akart túladni, az amerikai kormány közölte, hogy kínai vevő szóba sem jöhet. Végül a dél-koreai SK lett a befutó, amely kevesebbet fizetett, mint amennyit egy kínai vállalatból ki lehetett volna sajtolni.

„Lenyűgözött a kínai modell. Nehéz elképzelni, hogy egy vállalkozás Amerikában vagy egy másik normális, hagyományos piacgazdaságban képes legyőzni a kínai nagyvállalatokat” – mondta a Wall Street Journalnek Mark Warner, Virginia állam demokrata párti szenátora. Ez a nézet pedig egyre inkább kétpárti támogatást élvez Washingtonban: míg a republikánusok rutinszerűen szocializmussal vádolják a demokratákat, ha társadalompolitikai ügyekben növelni akarják az állam szerepét, Kína ellen minden eszköz megengedett.

„Olyan iparpolitikát csinálunk, amely az én szabadpiaci, konzervatív hátteremmel bíró emberek számára normális esetben nem lenne vállalható. A hajtóerő Kína és az ellátási lánc biztonsága”

– mondta John Cornyn, texasi republikánus szenátor, a törvény egyik benyújtója.

Az EU új heppje: az akkumulátor

Az iparpolitikát Európában is újfent növekvő érdeklődés övezi. Németország és Franciaország 2019-ben tett közzé egy közös tervezetet az európai ipar berúgásáról, és tavaly az Európai Bizottság is előállt egy ipari stratégiával. Egyes európai nagyvállalatok, például a Siemens vagy az Alstom közben erősen lobbiznak az állami támogatásokat lekorlátozó és a nagyvállalatok erőfölényének megakadályozását célzó uniós versenyszabályok kiiktatásáért, részben az erősödő kínai konkurenciára hivatkozva.

Az egyik első konkrét jele az európai ébredésnek az európai akkumulátor szövetség nevű projekt, amelynek keretében az Európai Unió 20 milliárd euróval támogatja a hazai akkumulátorgyártást. A cél, hogy az európai autógyártók ellátási lánca az elektromos autók elterjedése után is európai kézben maradjon.

Ma ez elég távolinak tűnik: mint részletesen is írtunk róla, Kína (a napelemek piaca mellett) majdhogynem egyeduralkodó az akkumulátorgyártás egyes kezdeti fázisaiban, elsősorban az akkukban használt fémek bányászata és feldolgozása terén; az akkumulátorgyártás és az elektromos autókban használt technológiák terén pedig a japán Panasonic és a Magyarországon is gyártó dél-koreai SK és a Samsung, valamint a kínai BYD a globális éllovas.

„A mai elektromos autó értékének felét a szoftver és az akkumulátor teszi ki. Nem tudjuk megtartani versenyképességünket, ha nem tudjuk előállítani az elektromos autók legfontosabb alkatrészét”

– mondta a programról Maroš Šefčovič, a Bizottság alelnöke.

Az Európai Bizottság a technológiai hátrányt a 12 tagállamban összesen 70 projektet finanszírozó pénzeső mellett az európai gyártókat előnyben részesítő környezetvédelmi és újrahasznosítási szabályokkal is próbálja megtámogatni. 2025-ig 800 ezer új munkahelyet ígérnek az európai akkumulátorreneszánsznak köszönhetően. De a Covid-járvány farvizén (Amerikához hasonlóan) itt is előkerült például a gyógyszeripar importfüggőségének stratégiai kérdése, és más szektorok kitettségét is vizsgálja a Bizottság, bár e téren az EU jogkörei mérsékeltek.

Régi recept

Az ipar állami fejlesztése nem újdonság, és nem is ázsiai találmány. Annak idején a német és a francia ipar is erős állami beavatkozás révén alakult ki, majd szintén állami segítséggel állt talpra a második világháború utáni időszakban, amikor a franciák mellett az első ipari forradalom alatt még a piac (és a gyarmatosításból összeharácsolt vagyon) láthatatlan kezére hagyatkozó britek is nemzeti bajnokok kitermelésével próbálkoztak.

De egyesek szerint az Egyesült Államokban is nagy hagyományai vannak a hazai ipar állami segítésének, kezdve a 18. század védővámjaitól a hidegháborús űrversenyig. Napjaink egyik legfelkapottabb balos közgazdásza, Mariana Mazzucato egyik fő tétele szerint Amerikában az államilag finanszírozott katonai alapkutatások ágyaztak meg az internetnek, a Szilícium-völgynek és egy sor sikeres fogyasztói cikknek.

A nyugati világban az 1980-as évektől az iparpolitika helyett a liberalizáció lett a sláger. Ezzel szemben Kelet-Ázsiában Japántól Tajvanon és Dél-Koreán át Malajziáig és Indonéziáig az állam továbbra is aktívan védte a külföldi konkurenciától és támogatásokkal segítette a hazai cégeket egyes kijelölt növekedési szektorokban, az acélipartól és hajógyártástól kezdve az autóiparon át az elektronikáig.

Később hasonló receptet követett Kína is, bár ott fontos szerepet játszott a külföldi tőke és a bérgyártáson keresztül történő ipari tanulás, valamint az olyan, a jelentős kínai belpiac jelentette alkuerőt kihasználó állami politikák, amelyek előírták a külföldi gyártóknak, hogy csak kínai partnerekkel közösen termelhetnek az országban (az ilyesmit szokás kényszerű technológiatranszfernek nevezni, ami az amerikai politikusokat rendkívül zavarja, a kínai piacon zsákszámra pénzt termelő nyugati autóipari cégeket viszont nem annyira). Manapság pedig az ipari kémkedésen túl a kínaiak külföldi cégfelvásárlásai is fontos elemei a technológiai felzárkózásnak.

Sok vita

Az ázsiai modellt az 1980-as évektől politológusok egy csoportja elkezdte fejlesztő államnak nevezni, és a politikai gazdaságtan irodalmának egy jelentős hányada ezzel magyarázta az ázsiai országok sikerét. Ezzel szemben a közgazdaságtani irodalom minimum megosztott az iparpolitika hatékonyságát illetően.

• A legszkeptikusabbak szerint az iparpolitika eleve nem működik. Egyes kutatások az ázsiai országok esetében is azt hozták ki, hogy az állami beavatkozás sokszor ártott a támogatásra ítélt szektoroknak; a második hullámban iparosodó ázsiai országok nem tudták követni a japán és dél-koreai sikereket, a világ más részén (elsősorban Latin-Amerikában) pedig se szeri, se száma a katasztrófába torkollott állami iparosítási kísérleteknek.
• Mások szerint a korábbi kutatások módszertanilag annyira gyengék, hogy valójában nem alkalmasak a kérdés eldöntésére. A gazdasági fejlődésre és technológiai felzárkózásra kismillió tényező van hatással (oktatás, külső környezet, alkuerő, makrogazdasági stabilitás, munkaerő-ellátottság, jogrendszer, gazdaságpolitikai intézményrendszer, tőkeellátottság, finanszírozási költségek, stb.), ebből fakadóan szinte lehetetlen minden egyébtől elkülönítve megvizsgálni az egyes ipari támogatások hatását. A rendszer ráadásul dinamikus: egy adott iparág fejlődése hatással van más iparágakra is, ezt azonban a korábbi, statikus kutatások nem tudták felmérni.
• Egy újabb perspektíva pedig azt a bölcs állítást fogalmazza meg, hogy (napjaink jobb módszertannal készült kutatásai alapján) a kérdést nem lehet egyszerűen igennel vagy nemmel elintézni: az iparpolitika bizonyos körülmények között működik, bizonyos körülmények között meg nem. (Az egyik sokat hivatkozott, fejlett módszertannal dolgozó tanulmányban Juhász Réka, a Columbia Egyetem kutatója például a napóleoni időszak egyes védővámjainak textiliparra gyakorolt hatását vizsgálta.)

Sokan kiemelik, hogy a kínai (vagy korábban japán és dél-koreai) típusú iparpolitika egy alacsony vagy közepes fejlődési szinten lévő, iparilag gyenge, technológiailag elmaradott ország igényeire volt (van) szabva, ezért ez a recept az amerikai vagy nyugat-európai fejlettségi szinten nem feltétlenül célravezető.

Plusz komplikáció, hogy míg az 1960-as években az ipari termelés lokalizált volt, addig mára a termelési folyamatok elváltak egymástól, és a globális értékláncok kutatói úgy vélik, hogy napjaink összetett termelési rendszereiben nem reális arra törekedni, hogy egy adott ország teljes iparágakat és ellátási láncokat birtokoljon.

Erre pedig feltétlenül szükség sincs: az Egyesült Államok például a globális csipgyártás 12 százalékát adja, de a csiptervezés pénzügyi nyereségének fele amerikai cégeknél termelődik, ami jelzi, hogy a szellemi termékek terén Amerika élen jár. Yuan Yuan Ang, a kínai politikai gazdaságtan egy felkapott kutatója szerint ez annak a jele, hogy az Egyesült Államok és Kína technológiai kompetenciái és erősségei nagyon eltérőek: Amerika sokkal jobb a kutatásban, Kína pedig a gyakorlati alkalmazást illetően – azaz a két gazdaság közvetlen szembeállításának jelenleg nem sok értelme van.

E tekintetben az ipari termelés helyszínénél fontosabbnak ígérkezik például a mérnöki, informatikai és természettudományos oktatás helyzete. Kínában ma már jóval többen végeznek doktori képzést ilyen szakokon, mint Amerikában, azaz várhatóan idővel Kína a kutatás területén is feljebb lép majd – már ha a ma még az egyetemi rangsorok alapján jelentős minőségbeli eltérést az utóbbi évek tempójában dolgozza le a kínai felsőoktatás.

Az állami támogatásért és a szabályozások lazításáért lobbizó nyugati cégekkel kapcsolatban pedig az is gyakran felmerül, hogy esetükben az iparpolitika iránti igény szögesen ellentétes például a fogyasztóvédelemmel vagy a nagyvállalatok erőfölényének megakadályozását célzó versenypolitikai szempontokkal. A hatékonyabb külföldi konkurencia kizárása pedig rövid távon a kormány egyéb céljainak is árthat, például nehéz elképzelni, hogy az amerikai zöldenergiai átállás vagy a közlekedés reformja levezényelhető pusztán hazai gyártással.

Emiatt az amúgy az állami beavatkozást pártoló Mariana Mazzucato vagy a globalizációkritikus szekció egyik vezető hangja, Dani Rodrik is úgy véli, hogy a 21. század nem a régi típusú, a növekedési szektorokat kiválasztó és azokat a külföldi konkurenciától protekcionista lépésekkel védő, állami támogatásokkal elárasztó iparpolitikáról szól. Ehelyett a balközép nézőpontból

egy olyan tágabb intézményi keret kialakítására van szükség,

ahol az állam képes a kijelölt társadalmi és termelékenységi célok irányába terelni a magánszektort, biztosítani a „produktív” és innovatív szektorok fejlődését, és megakadályozni a technológiai fejlődés egyes negatív mellékhatásait, a klímaváltozástól kezdve az automatizáció jelentette potenciális munkaerőpiaci válságig.

Kína-szkeptikusok

A fentiek fényében sokan a mostani amerikai lépéseket is tévedésnek tartják. Daniel Drezner politológus azt emeli ki, hogy egy aktívabb állami beavatkozással járó gazdaságpolitika csak akkor lehetne sikeres, ha az Egyesült Államok képes lenne elnökökön és kormányzatokon átívelő, a (párt)politikai csatározásoktól elbarikádozott, a piaci sokkokra mégis rugalmasan reagáló, a szektoriális támogatások közvetett hatásait előre látó, és mindemellett az ország szövetségeseit sem elidegenítő gazdaságpolitika kialakítására. Ez szerinte nem reális az amerikai politika és intézményrendszer jelenlegi állapotának fényében.

Mások azt is felhozzák, hogy Washington feleslegesen retteg Pekingtől, és félreértelmezi a kínai iparpolitikát. Dan Wang, a Gavekal Dragonomics sanghaji elemzője szerint például a kínai cégek ugyan számos fontos területen valóban erősek – a fent említett napelemektől és akkumulátoroktól kezdve az elektromos járműveken és a gyorsvasúton át az ötödik generációs mobilhálózatokig –, de a legsikeresebb vállalatokat (mint amilyen például az Alibaba, a a TikTok mögött álló ByteDance, a Didi vagy akár a dróngyártó DJI)

nem a kormányzati segítség termelte ki, hanem ambiciózus vállalkozók és a piaci verseny.

Eközben sok kiemelt szektorban pazarló és sikertelen az iparpolitika. Az egyik ilyen szektor a csipgyártás, ahol a kormány egyik bajnokjelöltje, az állami Csinghua Unigroup nemrég csődközelbe került, dacára annak, hogy (vagy pont azért, mert) az OECD számításai szerint 2014 és 2018 között bevételeinek 30 százalékát tették ki az állami támogatások. Ennél is magasabb, 40 százalék feletti volt az arány az aktuális kínai éllovasnál, a SMIC nevű csipgyártónál, amely idén kezdte el nagy tételben gyártani a 14 nanométeres tranzisztorokat használó csipeket. Ezt a szintet tajvani és dél-koreai gyártók, valamint az amerikai Intel 2013-2014 környékén érték el.

Ennél is gyengébb eredményeket tudott felmutatni eddig a kínai repülőgépgyártás, ahol a Boeing és az Airbus ellen csatába küldött állami COMAC sokéves ígérgetés ellenére még mindig nem állt elő egy használható utasszállító géppel.

De gyakran a sikerek is csak a felszínen tűnnek annak. A Cornell és a Harvard kutatói a kínai hajógyártást vizsgálták, ahol hiába sikerült 550 milliárd jüan (kb. 25 ezermilliárd forint) állami támogatással 2000 és 2009 között 10-ről 50 százalékra növelni a kínai vállalatok globális piaci részesedését, a terjeszkedés üzleti szempontból nem érte meg. A támogatások nagy része elfolyt a nem hatékony cégek között, és túltermeléshez vezetett, miközben a szektor nyereségessége nem nőtt. A hajógyártás közvetlenül más szektorokat sem segített, így mínuszra jön ki a program.

Ahogy Dan Wang is írja, ehhez az is hozzájárul, hogy a piaci részesedésért egymással is harcoló kínai vállalatok dömpingáraikkal hajlamosak a végletekig lenyomni a nyereségrátákat, ezáltal egymást is veszteségbe taszítva (ahonnan aztán további állami támogatások húzzák ki őket). Ebből a nézőpontból

míg Európa és Amerika azon izgul, hogy a kínaiak leuralták a napelempiacot, valójában a kínai állam finanszírozza a napenergia-termelés nyugati költségeinek meredek esését.

Eközben Kínában hiába pörög ezerrel az iparpolitika, a termelékenységnövekedés ugyanúgy lassul, mint Nyugaton, azaz a gazdaságot nem az iparpolitika hajtotta innováció pörgeti.

Szűk keresztmetszet

Joe Biden tervei mindemellett nem kizárólag a gazdasági racionalitásról szólnak, protekcionista lépései mögött részben világos belpolitikai motivációk állnak: az amerikai elnök a 2016-ban és 2020-ban is Donald Trump nacionalista populizmusa felé húzó rozsdaövezeti társadalmi rétegek szavazatainak visszaszerzését reméli a lépéstől. Demokrata háttéremberek szerint pedig a protekcionista lépések rendkívül népszerűek e réteg körében (függetlenül attól, hogy ahogy a választások után részletesen is írtunk róla, egyes újabb kutatások nem gazdasági, hanem identitásbeli okokkal magyarázzák a vidéki Amerika jobbra húzását).

Egy másik fontos szempont, hogy a Kínával szembeni kitettségnek potenciális nemzetbiztonsági vetületei is vannak, részben a két ország romló kapcsolatai, részben a koronavírushoz hasonló, előre nem látható sokkok miatt. Ha az Egyesült Államok elektronikai szektora és ipara, sőt sok katonai eszköze is kínai alkatrészektől és beszállítóktól függ, ez egyfelől sebezhetőséget jelent a potenciális kínai zsarolással szemben, illetve a kínai termelés más okokból való leállása esetén is. A másik oldalról nézve viszont zsarolópotenciállal ruházza fel Washingtont, hogy egyes, például a csipgyártásban használt technológiák terén, vagy akár a nemzetközi pénzügyi elszámolásokat illetően amerikai cégek játszanak központi szerepet.

Ebből fakadóan újabban a nemzetközi politikaelmélet egyik aktuális slágertémája a termelési láncokban szűk keresztmetszetet jelentő (chokepoint) technológiák politikai szerepe. Ebből a szempontból az amerikai önellátás vágya arról szól, hogy Kína ne alakíthasson ki ilyen szűk keresztmetszeteket.

Ugyanakkor ezek a törekvések ellenlépéseket szülnek: ha az Egyesült Államok elzárja Kínát a nyugati technológiától, azzal rákényszeríti a fordított irányban hasonló félelmekkel bíró Pekinget, hogy az eddigieknél is nagyobb erőforrásokat invesztáljon a külföldi technológia kiváltására. A két gazdaság egymásról való leválasztása pedig hosszabb távon mind az amerikai cégek üzleti eredményének, mind Washington technológiai alkuerejének árt.

A fent idézett Yuan Yuan Ang például emiatt értelmetlennek tartja a techháborút. Szerinte a nyugati elemzők és döntéshozók figyelmen kívül hagyták, hogy a két ország techszektora a legtöbb területen komplementer, és üzleti és stratégiai szempontból is rosszabb kimenetel Amerika számára, ha zérus összegű játékként tekint a kínai gazdasági függésre.

Az amerikai politikusok tisztában vannak a kockázatokkal, de a jelek szerint kevésbé tartanak az iparpolitika és a protekcionizmus veszélyeitől, mint Kínától. „Létre lehet hozni egy bizottságot, amely lehet, hogy tökéletes döntéseket hoz, de a technológiai fejlődéssel elképzelhető, hogy öt év múlva ezek a 2021-ben hozott döntések elhibázottnak tűnnek majd”, mondta Mark Warner. Ugyanakkor szerinte a kormányzati közbelépés nélkül a csipgyárak Kínába vándorolnának. „Mielőtt politikus lettem volna, kockázatitőke-befektető voltam. Ez az a fajta kockázat, amelyet Amerikának be kell vállalnia.”