A világgazdaságot is fenyegeti, ha Amerikában nem rántják el a kormányt a csőd előtt

Nem kellett nagy jóstehetség annak előrejelzéséhez, hogy a 2023-as év nagyon súlyos pénzügyi téttel bíró kötélhúzással indul az Egyesült Államokban: az amerikai adósságplafon már januárra a politikai viták központi elemévé és az idei év egyik fő világgazdasági kockázatává vált.

A helyzet nagyjából a következő:

• A kongresszus – még demokrata párti többség mellett, de relatíve széles republikánus szenátusi támogatással – tavaly jóváhagyta a szövetségi kormány költségvetését.
• Ám ennek a költségvetésnek a finanszírozásához a kormánynak hitelt kell felvennie (azaz kötvényeket kell kibocsátania), miután az több kiadást tartalmaz, mint bevételt.
• Az államadósság maximális szintjét egy külön, a költségvetéstől független jogszabály határozza meg, ezt nevezik adósságplafonnak.
• Amikor közeleg a plafon elérése, a kongresszus olykor komolyabb vitákat követően, de jellemzően simán megemeli (esetleg különleges esetekben, például a koronavírus-járvány idején ideiglenesen felfüggeszti) az adósságplafont. Ám erről tavaly nem született egyezség a kongresszusban, ezért a plafon a legutóbbi, 2021-es emelés szintjén rekedt.
• A 2021-ben meghatározott szintet, 31,4 ezer milliárd dollárt január 19-én elérte az amerikai államadósság.
• A kongresszus alsóházában, a képviselőházban januárban (a tavaly novemberi félidős választás eredményeképp) többségbe került Republikánus Párt ugyanakkor azt hirdeti, hogy addig nem szavazza meg az adósságplafon növelését, ameddig Joe Biden elnök nem fogja vissza az előző kongresszus által megszavazott kiadásokat.
• Biden és a Demokrata Párt ugyanakkor úgy tartja, hogy a jelenlegi költési tervek visszafogása szociális és növekedési szempontból is visszavetné az Egyesült Államokat. Miután a deficit finanszírozása pedig relatíve olcsó és problémamentes, szerintük a növekvő adósság nem jelent kockázatot, cserébe a költségvetés megnyírása igen.

Ha a felek közül egyik sem enged, akkor az amerikai kormány hamarosan nem lesz képes fedezni kiadásait, illetve nem lesz képes törleszteni eddigi adósságát, azaz technikailag csődbe kerülhet. Ez Janet Yellen pénzügyminiszter szerint globális pénzügyi válságot okozna.

Mozgástérnövelés könyvelési trükkökkel

A fizetésképtelenség elkerülése érdekében az amerikai pénzügyminisztérium könyvelési trükkökkel, avagy hivatalos nevükön rendkívüli intézkedésekkel próbálja kezelni a helyzetet. Yellen egyelőre két ilyen lépést jelentett be.

Egyrészt a kormány átmenetileg felfüggesztette a közszolgák és a postai dolgozók nyugdíjalapjának befektetéseit, és pénzzé teszi a korábbi befektetések egy részét.

Ez egyrészt növeli a kormány rendelkezésére álló források mértékét, másrészt csökkenti az államadósság értékét.

Utóbbi oka, hogy az érintett nyugdíjrendszerek (magánnyugdíjpénztárakhoz és külföldi nyugdíjalapokhoz hasonlóan) a megtakarítások nagy részét amerikai állampapírokba fektetik, miután az amerikai állampapír a legbiztonságosabb befektetés, amely valamennyi hasznot is termel. Technikailag az állami nyugdíjalapok által vásárolt állampapírok is beleszámítanak az adósságplafonban meghatározott bruttó államadósságba, dacára annak, hogy a gyakorlatban az állam egyik szerve tartozik egy másik szervének. Az állam saját maga felé való tartozása a teljes amerikai államadósság 22 százalékát tette ki 2023 elején. Azáltal, hogy a befolyó nyugdíjjárulékból nem vesznek államkötvényeket, illetve a lejáró kötvényeket nem újítják meg, valamelyest csökkentik a hivatalos államadósságot.

Az első lépésben érintett két alap állampapír-vásárlásainak leállítása a projekciók szerint havi 19 milliárd dolláros (kb. 7000 milliárd forintos) plusz mozgásteret jelent a kormánynak. Yellen azt mondta, hogy ha vége a rendkívüli helyzetnek, a nyugdíj-megtakarításokat a kormány kipótolja majd, és a szövetségi közszolgák nem fogják megérezni a dolgot.

A további lehetőségek között van egy harmadik, a szövetségi kormány dolgozóinak nyugdíját fedező alap állampapír-vásárlásainak felfüggesztése. Itt az újrabefektetés leállításával a számítások szerint 270 milliárd dollárnyi mozgásteret kapna a kormány új adósság kibocsátására.

Hasonló opció az árfolyam-stabilizációs alap felfüggesztése. Ezt az alapot szükség esetén a dollár árfolyamának megtámasztására (vagy gyengítésére) használja az Egyesült Államok, legutóbb 2020-ban, a Covid-járvány első, volatilis időszakában nyúltak komolyabban hozzá. Ebben jelenleg 21 milliárd dollárnyi állampapír van, szükség esetén ezzel is lehet trükközni. Ezekre az intézkedésekre is igaz, hogy ha megállapodás születik az adósságplafon megemeléséről, akkor utólag kipótolják a rendkívüli intézkedések által elvont összegeket.

Fel lehet függeszteni továbbá az állami és helyi kormányzatoknak nyújtott kötvények kibocsátását. Ez a rendszer úgy működik, hogy a helyi és állami kormányok a saját, helyi kötvénykibocsátásaikból befolyó összegeket szövetségi értékpapírokba kötik le, ha például egy hosszabb távú költési tervet finanszíroznak a kötvénykibocsátásukkal, és szeretnék, hogy addig is biztos és valamennyit jövedelmező helyen legyen a pénz. Ugyanakkor technikailag az erre kiadott államkötvények is államadósságnak számítanak, és ezek kibocsátásának felfüggesztésével havi 10 milliárddal csökkenne a szövetségi kormány adósságterhe.

A pénzügyminisztériumnak emellett január közepén 322 milliárd dollár készpénze is volt, amelyet szükség esetén szintén el tud költeni. Normális esetben az amerikai kormány ügyel rá, hogy likvid készpénzvagyona ne essen egy bizonyos szint alá, de ezen tudnak valamennyit lazítani, még ha az nem is kockázatmentes.

A vadabb ötletek között van, hogy a kormány veressen egy ezermilliárd dolláros névértékű platinaérmét,

és államkötvények nyomtatása helyett helyezze el az ezermilliárd dolláros érmét a jegybanknak megfelelő Federal Reserve-ben (Fed), és az érme ellenében tovább költekezzen. A dolog jogi és gyakorlati megvalósíthatósága ugyanakkor minimum vitatott. Janet Yellen is kizárta a platinaverést mint áthidaló megoldást, miután szerinte a Fed eleve nem fogadná el az érmét. (Ezt illetően irányadó a véleménye, miután korábban a Fed elnöke volt.)

A pénzügyminiszter szerint a rendkívüli intézkedésekkel a mostani becslések alapján legalább június 5-éig tudják fedezni a kormány működését. Ha addig sem sikerül megemelni az adósságplafont a kongresszusban, akkor a kiadások visszafogására lesz szükség. Legrosszabb esetben az amerikai állam technikai csődje – azaz az államadósság törlesztésének részleges elmaradása – sem kizárható.

Politikai kötélhúzás

A sors iróniája, hogy az adósságplafont 1917-ben pont az állam finanszírozásának megkönnyítése érdekében állították fel. Ezt megelőzően az amerikai államkötvény-kibocsátáshoz közvetlen kongresszusi felhatalmazásra volt szükség, azaz a törvényhozás minden egyes kibocsátásról külön szavazott. Amikor az első világháborús amerikai részvétel magas költségei miatt ez nehézkessé vált, létrehoztak egy felső plafont, ameddig a kormány szabadon, közvetlen kongresszusi jóváhagyás nélkül vállalhatott adósságot. Ehhez hasonló rendszer egyetlen másik fejlett országban, Dániában működik, és sokak szerint teljesen értelmetlen és kifejezetten káros a dolog.

Azóta az amerikai kormány erősen rászokott a kiköltekezésre, ami időszakos politikai adok-kapok alapja.

A Republikánus Párt régi konzervatív álláspontja szerint az államnak nem lenne szabad többet költenie, mint amennyi bevétele van, a magas deficit felelőtlen dolog. A párt azt is szereti hangoztatni, hogy az állami kassza döntő része szociális programokra megy el, miközben az amerikai konzervatív ethosz szerint pazarlóak és ellustítják a népet, ezzel pedig visszafogják a gazdaságot.

Az 1990-es években, Bill Clinton elnöksége alatt ez a vonal a Demokrata Pártban is erős volt, de azóta (illetve azt megelőzően, különösen az 1960-as években is) erősebb az az elképzelés, hogy az állami költekezés jó. A szociális, egészségügyi és oktatási programok szélesítése és a növekvő vagyoni és jövedelmi egyenlőtlenségek csökkentése szerintük az állam alapvető feladata, a szociális háló kiszélesítése pedig gazdasági szempontból is kívánatos, miután az egészségesebb és biztosabb egzisztenciájú népesség gazdaságilag is aktívabb és prosperálóbb. Őket a deficitek sem zavarják: az Egyesült Államok perzisztens deficitjét a külső és belső befektetők nagyon szívesen és nagyon olcsón finanszírozzák.

A demokraták azt is felhozzák, hogy a valóságban a republikánus elnökök, illetve republikánus kongresszusi irányítás alatt is erősen, sőt erősebben emelkedett az amerikai költségvetési hiány és az adósság, azaz a jobboldal számára csak ellenzékben fontos a költségvetési szigor.

A republikánusok kiadáscsökkentő mantráját az is nehezíti, hogy Donald Trump színre lépése óta a párt tábora átalakulóban van, és nagyobb mértékben támaszkodik az állami programoktól jobban függő, szegényebb vidéki rétegekre, míg hagyományos választóik, a republikánus adócsökkentésekből profitáló, a szociális rendszertől kevéssé függő jól képzett külvárosi középosztály egyre inkább elfordul a párttól annak hangos radikálisai miatt (természetesen azért a két párt táborának demográfiai összetétele és annak változása ennél bonyolultabb, erről itt írtunk részletesebben). Jellemző, hogy a napokban az egyébként manapság erősen gyengülő támogatottsággal bíró Trump is kikelt a szociális rendszer esetleges megvágása ellen.

Ettől függetlenül a párt jobbszéle által szorongatott Kevin McCarthy, a képviselőház elnöke és számos prominens párttársa is azt hangoztatja, hogy addig nem mennek bele a plafon megemelésébe, ameddig a kormány nem vágja vissza a költekezést és nem nyír meg egyes szociális programokat.

A Fehér Ház erre jelezte, hogy a kormány nem hajlandó engedményeket tenni a kérdésben. „Az adósságplafon megemelése nem vitatéma, hanem az ország és vezetőinek kötelessége a gazdasági káosz elkerülése érdekében” – fogalmazott pénteken Karine Jean-Pierre kormányszóvivő.

A demokrata hozzáállás mögötti elképzelés, hogy a republikánusok kénytelenek lesznek elrántani a kormányt: saját választóik, konzervatív befektetők és pénzemberek is nagyot buknának a dolgon, ezért nem áll érdekükben teljesen kiélezni a helyzetet. A korábbi hasonló helyzetek tanulsága alapján az adósságplafonnal való zsarolás nem népszerű a bizonytalan választók körében sem. Az is problémás a republikánusok számára, hogy amikor arról van szó, hogy pontosan milyen állami költést kellene megvágni, nem igazán tudnak reális konkrétumokkal előállni.

A republikánus oldal ezzel szemben azt hangoztatja, szó sincs róla, hogy az Egyesült Államok csődközelben lenne, de az sem járja, hogy teljesen szabad kezet adjanak a költekezésre, bármilyen potenciális válság pedig a kiköltekező kormány felelőssége. A szembenállás elhúzódásának esélyeit növeli, hogy – mint azt McCarthy hányattatott, tizenötödik nekifutásra sikerült házelnöki megválasztása jelezte – a republikánusok szűk képviselőházi többsége miatt a frakcióban nagyobb befolyást szereztek a leginkább radikális szélsőjobbos politikusok, akiket a jelek szerint jobban érdekel a káosz és balhé szítása, mint a párt országos népszerűsége és az amerikai állam és nép érdekei.

Technikailag McCarthy megkerülése is lehetséges, ha egyes centrista republikánusok hajlandóak összefogni a demokratákkal a plafon emelése érdekében, de ez procedurális szempontból elég nehézkesnek ígérkezik.

Komoly pusztításra képes

A tét mindenesetre hatalmas. A kongresszus költségvetési irodájának előrejelzései szerint az adósságplafon megemelésének elmaradása az idei évben 1500 milliárd, tízéves távlatban 14 ezer milliárd dollárnyi kiadáscsökkentést követelne az amerikai államtól a jelenlegi, a kongresszus által megszavazott költségvetési pályához képest (a legtöbb nagy amerikai költési csomag összegét tízéves távlatban határozzák meg).

Az amerikai állam eddig története során egyszer került „technikai csődbe”, de valójában ez nem fizetésképtelenséget jelentett, pusztán arról volt szó, hogy a pénzügyminisztérium technikai problémák miatt 1979 májusában nem tudott időben fizetni egyes államkötvények után. Hogy a piac mennyire hajlamos bepánikolni az amerikai pénzügyi fennakadásokra, azt jelzi, hogy ez az epizód önmagában 60 bázisponttal, azaz 0,6 százalékkal emelte az amerikai kötvények kamatait, ami manapság egy nagyobb jegybanki kamatemelés hatásának felel meg.

A mostani helyzetet illetően egy jobb párhuzam Barack Obama elnöksége, amely során a republikánusok képviselőházi többségüket kihasználva kétszer, 2011-ben és 2013-ban is az adósságplafonnal zsarolták a kormányt, és egészségbiztosítási reformjának visszavonását és a költségvetési hiány csökkentését követelték Obamától.

2011-ben két nappal azelőtt emelte meg végül a kongresszus a plafont, hogy a kormány kifogyott volna a pénzből. 2013-ban a kormányzat részleges leállásához vezetett, hogy a republikánusok sokáig nem voltak hajlandóak megszavazni a költségvetést és az adósságplafon emelését sem. Egyes becslések szerint a 2013-as huzavona járulékos gazdasági kára az amerikai GDP egy százalékát tette ki. Összehasonlításképpen: 2021-ben a nemzetközi középhatalmi szerepre törekvő Magyarország bruttó hazai összterméke (GDP) az amerikai 0,8 százalékát tette ki,

azaz ha a mostani csetepaté is egy százalékkal fogná vissza az amerikai GDP-t, az nagyjából olyan lenne, mintha Magyarország 15 havi termelése eltűnne.

Az adósságplafon-balhé esetleges hatásai ennél jóval súlyosabbak lehetnek. Az amerikai államkötvényekre a piac hagyományosan a leginkább betonbiztos befektetésként tekint, ezért azok a globális nyugdíjalapok, a jegybanki tartalékok és egyéb, magán, vállalati és állami befektetési portfóliók alapelemei. Központi pénzügyi szerepük miatt más eszközök árazásában is fontos hatásuk van. Emiatt beláthatatlan pénzügyi következményekkel járna, ha az Egyesült Államok nem rendezné kötvényeit: ez minden bizonnyal kötvényeladási hullámot indítana el, felsrófolná az amerikai adósságszolgálat költségeit és a kamatokat, ezzel nemcsak az állam, hanem a lakosság hiteltörlesztését is megdrágítaná, valamint erősen megnyírná a pénzügyi megtakarítások és tartalékok értékét is.

Az adósságplafon kiadáscsökkentéssel való kezelése is súlyos problémákkal járna. Az állami kiadások 1400 milliárd dolláros megvágása, a nyugdíjak vagy egészségbiztosítási programok kifizetéseinek esetleges leállítása vagy akár az orosz–ukrán háború miatt erősen pörgő hadiipari megrendelések befagyasztása természetesen erősen visszavetné az amerikai gazdaságot, és az amerikai fogyasztás és beruházások csökkenésén keresztül az Egyesült Államokba exportáló gazdaságokat, például az Európai Uniót és Kínát is.

A pontos hatások megbecslését mindazonáltal nehezíti, hogy az amerikai pénzügyi szférának sincsenek világos válságforgatókönyvei, és egyelőre a kormány sem rendelkezik nyilvános stratégiával arra az esetre, ha mégsem tudnának pontot tenni a politikai huzavona végére.