Az USA és Kína szembenállása új fronton forgatja fel a nemzetközi pénzügyi rendszert

Az Egyesült Államok és Kína közti geopolitikai szembenállás az elmúlt években a világgazdaság számos területére betüremkedett, az epidemiológiától és virológiától kezdve a gyógyszeriparon és a félvezetőkön át az elektromosautó-gyártásig. Az elmúlt hónapok eseményei alapján ezek mellé egy újabb terület, a fejlődő országok hitelezése is felzárkózik, ahol a koronavírus-járvány okozta finanszírozási válság megoldását amerikai–kínai ellentétek és a két fél egymásra mutogatása akadályozza.

A történet Srí Lankán indult, de a legnagyobb viták Zambia adósságrendezése körül törtek ki, amely még 2020 novemberében jutott államcsődbe, helyzetének rendezése pedig azóta húzódik. A 19 milliós, tengerparttal nem rendelkező dél-afrikai ország nem számít a globális pénzügyek központi szereplőjének: 22 milliárd dolláros bruttó hazai terméke valamivel alacsonyabb, mint Pest megye éves termelése (Budapest nélkül), a világ nagyjából 190 gazdasága közül a 160. hely környékén tanyázik, a foglalkoztatottak több mint fele a mezőgazdaságban dolgozik, az exportja értékének mintegy háromnegyedét a réz teszi ki. Ebből fakadóan államadóssága sem eget rengető: a zambiai kormány az ország finanszírozási helyzetének megborulása miatt 13 milliárd dollárnyi adósságot szeretne átstrukturálni, lehetőleg az összeg egy részének elengedése mellett.

A probléma, hogy az ország külső adósságának harmadát birtokló Kína csak akkor hajlandó belemenni az összeg egy részének elengedésébe, ha a Világbank és más nemzetközi intézmények is hajlandók leírni valamennyit, miután Peking szerint minden hivatalos hitelezőt azonos elbírálás illet.

Az Egyesült Államok és a Világbank vezetése viszont azzal érvel, hogy ez veszélyes helyzetet teremtene. A nemzetközi szervezetek eddig főszabály szerint kimaradtak az adósságrendezésből, miután különleges szerepet töltenek be az államközi finanszírozásban: a piacinál olcsóbban nyújtanak fejlesztési hiteleket kiemelkedően kockázatos országoknak, az ehhez szükséges tőkét pedig úgy teremtik elő, hogy a mögöttük álló nagy és fejlett országok hitelgaranciájának, illetve a visszafizetés biztonságának köszönhetően ők is a piacinál olcsóbban tudnak forráshoz jutni. Ha ők is kénytelenek lennének bukni a kihelyezett pénzt, az veszélybe sodorná a különleges helyzetüket és finanszírozási pozíciójukat, állítják Washingtonban.

Az elsőre technikai jellegűnek tűnő nézeteltérés a szakértők szerint tágabb veszélyeket jelent a nemzetközi pénzügyi rendszerre.

Egyrészt nagy változást jelenthet a Világbank működési elveinek és a szuverén adósságrendezés sok évtizedes, a nyugati világ által kialakított szabályaiban, ami – a kínai hitelezés felfutásával párhuzamosan – számos további fejlődő ország finanszírozására és esetleges államcsődjének rendezésére is hatással lehet. Másrészt a történet azt jelzi, hogy a kis országok kálváriája is nagyhatalmi huzavona terepévé válhat a jövőben.

Három éve tudni, hogy ez lesz

Az már a koronavírus-járvány kezdetén világos volt, hogy egy ekkora világgazdasági turbulencia számos, törékeny finanszírozású fejlődő országot a tönk szélére sodorhat anyagilag, és Zambia az elsők között hullott el.

A 2008-as válságot követő bő évtizedben a fejlett világ jegybankjai laza monetáris politikával, azaz alacsony kamattal és konyhanyelven pénznyomtatással próbálták stimulálni a hitelezést és a gazdasági aktivitást. Mint a magyar politika egy gyakran idézett korszakos beszédéből is ismeretes, a világgazdaság pénzbőségével egy ideig a fejlődő országok is jól járnak. A jegybank által nullára nyomott kamatok miatt a nyugati világban egyre nehezebbé vált pénzt csinálni a hitelezéssel és a kevésbé kockázatos befektetésekkel, ezért a tőke a nagyobb kockázatok mellett ugyan, de nagyobb hozamot ígérő fejlődő országokban kezdett el lehetőségeket kajtatni.

Emiatt a fejlődő és szegény országok is a korábbiaknál könnyebben jutottak hitelhez.

A nyugati jegybankok által előidézett pénzbőség mellett a világgazdaság keleti szelei is fontos szerepet játszottak a mostani helyzet kialakulásában. Kína 2013-ban hirdette meg Új Selyemút néven a mára a kevésbé könnyen csúszó Egy övezet, egy út névre keresztelt külgazdasági programját, amely kínai állami bankok hiteleiből finanszírozott, jellemzően kínai beruházók által végrehajtott infrastrukturális beruházásokkal ígérte felvirágoztatni Közép-Ázsiát, Délkelet-Ázsiát, Afrikát, de újabban Latin-Amerikát és a Balkánt is.

Ennek a kegyelmi állapotnak azonban megvannak az árnyoldalai. Az olcsó és könnyű hiteleknek egy komolyabb világgazdasági turbulencia esetén vége szakad, és olyankor a gyengébb helyzetű, a hiteleket rosszabb hatékonysággal felhasználó országok komoly bajban találják magukat.

Válság, infláció, kamatemelés

Az igazság pillanata 2020-ban jött el, amikor a koronavírus-járvány világszerte visszavetette a keresletet, a termelést és az exportot; elsorvasztotta a turizmust, ami számos szegény ország fontos bevételi- és devizaforrása; és elijesztette a tőkét a fejlődő világtól: gazdasági visszaesés idején a pénz jellemzően menekülni kezd a kockázatosabb helyekről a biztonságosabbak felé.

A helyzetet azóta tovább súlyosbította, hogy a globális ellátási láncok a járvány által előidézett fennakadásai, a járványra adott, fogyasztásnövelő nyugati költségvetési válaszok; valamint az Oroszország ukrajnai inváziójához köthető piaci bizonytalanság miatt világszerte erőre kapott az infláció.

A gondokat tetézte, hogy az amerikai jegybank szerepét betöltő Federal Reserve az inflációra kamatemeléssel válaszolt. Ez azt jelentette, hogy a biztonságosnak tekintett amerikai piacon egyre jobb hozamot lehetett elérni minimális kockázat mellett – a tőke pedig emiatt visszaindult a fejlődő világból a fejlett országokba, finanszírozási űrt hagyva maga mögött. Az adósság finanszírozása drágább lett, a finanszírozás kitermeléséhez szükséges állami bevételek csökkentek, a fejlődő világ helyzete megingott.

A Világbank szerint az alacsony jövedelmű országok 60 százaléka került csődveszélybe, az IMF és más multilaterális szervezetek rekordösszegű hiteleket helyeztek ki az utóbbi pár évben.

Emiatt 2020 májusában a világ 20 legnagyobb gazdasága, a G20, a Világbank és a Nemzetközi Valutaalap (IMF) megállapodott róla, hogy 73 alacsony jövedelmű ország számára lehetővé teszik államadósságuk törlesztésének átmeneti felfüggesztését (ebben végül 48 ország vett részt 2021 végéig). Ezt a megállapodást novemberben egy újabb követte, amely egy közös keretrendszert irányzott elő a fizetésképtelenné vált országok adósságának rendezésére.

Közös keret, régi nézeteltérések

A közös keretrendszer fő erénye az lett volna, hogy a fejlett világ és az elmúlt években az alacsony jövedelmű országok fontos hitelezőjévé vált Kína egy asztalnál rendezhette volna az államcsődöket, ami – az eredeti elképzelés szerint – segített volna egyszerűsíteni és felgyorsítani a jellemzően nehéz adósságrendezési tárgyalásokat.

A probléma, hogy a közös rendezés elveit illetően messze nincs egyetértés, amely legerősebben Zambia esetében bukott ki, bár máshol is jellemző volt: a Reuters adatelemzése szerint a Covid-19 járvány kitörése óta jelentősen megnőtt az adósságrendezésről és a bajba jutott országoknak nyújtandó IMF-programokról való megegyezéshez szükséges idő.

Az államközi adósságrendezés szabályait eddig nagyrészt a hét nagy fejlett gazdaság, a G7, valamint a jelenleg huszonkét, döntően fejlett országot tömörítő Párizsi Klub és a tágabb lefedettségű, de nagyrészt amerikai elveket követő IMF egyengette. Miután a közelmúltig a fejlődő országok hivatalos (azaz államok és nemzetközi szervezetek által való) hitelezése szintén kizárólag a nyugati államok, nyugati kereskedelmi bankok és a nyugati dominanciájú nemzetközi szervezetek reszortja volt, elég volt nekik megállapodni a részletekről.

A hármas legkevésbé ismert, de az adósságrendezést illetően legfontosabb tagja, a Párizsi Klub 1956-ban, az éppen aktuális argentin államcsőd után Párizsban összeülő adósságrendezési konferenciáról kapta a nevét. 1956 óta 102 országgal 478 adósságrendezési megállapodást kötött, összesen 614 milliárd dollár értékben.

Az adósságrendezés eleinte a bajba jutott adósok törlesztési idejének kitolását vagy halasztását jelentette; amikor az 1980-as évek adósságválságai során ez már nem volt elég, 1988-tól az adósság legfeljebb harmadának elengedését is jóváhagyták; majd 1996-tól – nagyrészt a civil szféra és európai kormányok lobbizásának hatására – szigorú feltételek mellett a legszegényebb országok egyes hiteleinek teljes elengedésébe is belementek, ami három tucat államnak jelentett 100 milliárd dolláros könnyítést. (A Londoni Klub a magánhitelezők hasonló fóruma.)

Hogy ezek a szabályok elégségesek-e, az már jóval a 2020-as évek előtt vitatott kérdés volt, a Világbank, az IMF és a Párizsi Klub tevékenységét is számos bírálat övezte, bár hozzáállásuk valóban puhult az évek során.

A másik probléma, hogy míg a Párizsi Klub megalakulásakor a hivatalos hitelezés domináns szereplőiből állt, addig mára ez már messze nem igaz.

• A fejlett világ erősen visszafogta a kétoldalú hivatalos hitelezést: egyre kevésbé jellemző, hogy nyugati állami intézmények közvetlen hitelt nyújtsanak fejlődő országok állami szereplőinek, inkább a nemzetközi szervezetekre bízzák ezt.
• A fejlődő világ hivatalos hitelezői között egyre több nem nyugati (és nem is fejlett) nagy gazdaság jelent meg, mindenekelőtt Kína, amely az utóbbi bő évtizedben állami fejlesztési bankjain keresztül a legjelentősebb hivatalos, államközi hitelezővé vált a világban (még ha a teljes kínai nemzetközi hitelkihelyezés jelentősen el is marad a nyugati magánszféráétól).

A G20 megállapodása alá tartozó 73 alacsony jövedelmű ország adósságának 11 százaléka származott a Párizsi Klub tagjaitól, ebből mindössze 0,6 százalékot adott az Egyesült Államok kormánya. A Világbank és más – javarészt nyugati tőkéből és nyugati elképzelések mellett működő – multilaterális szervezetek 41 százalékot, a magánbefektetők 23 százalékot tesznek ki, míg Kína aránya 21 százalék.

Fekete mamba halálos csókja

A 73-ból eddig csak néhány ország kérte a G20 segítségét, Csád, Etiópia, Zambia, és újabban Ghána áll még a sorban. Ezzel párhuzamosan a hivatalosan közepes jövedelmű országnak számító, és emiatt a közös keretrendszer kedvezményezettjei közül kimaradó – az Egy övezet, egy út egyik leglátványosabb pazarlását levezénylő – Srí Lanka államcsődje is nehéz nemzetközi tárgyalásokat eredményezett Kínával, Indiával, Japánnal és az IMF-fel.

Ezek közül a zambiai tárgyalások mentek a legnehezebben, részben mert itt volt a legmagasabb Kína adósságának részaránya. Hakainde Hichilema elnök – akit 2021 augusztusában, jóval az államcsőd után választottak meg – „öngyilkosságnak” és a „fekete mamba halálos csókjának” nevezte az előző kormány által évi 10–12 százalékos kamatra felvett devizahiteleket, és a tárgyalások elakadása miatt nemrég az ENSZ főtitkárát is felkérte a közvetítésre.

Peking szerint Zambia adósságproblémáját csak úgy lehet kezelni, ha az összes hivatalos és piaci hitelező részt vesz a programban, hiszen a multilaterális intézményeké az adósság legnagyobb szelete. Egy másik nézeteltérés, ami Srí Lanka esetében is előjött, hogy a kínaiak a hazai fizetőeszközben kibocsátott adósság egy részét is szeretnék bevonni a rendezésbe, ám a belső adósság megkapargatása az IMF és Washington szerint komoly kockázatot jelent a belföldi bankrendszer stabilitására nézve.

Az Egyesült Államok és a Világbank szerint ugyanakkor a kínai állami bankoknak viselniük kell a korábbi hitelnyújtás kockázatait, de a Világbanknak a korábbi elvek alapján nem:

• egyrészt a világbanki hiteleket eleve olcsó, kedvezményes kondíciók mellett kapta Zambia, ezért azok nem jelentenek nagy terhet, átlagos kamatuk mindössze egy százalék;
• másrészt ha az adósságleírás miatt a Világbank adósbesorolása romlana, és drágábban jutna csak pénzhez, az a Világbank több tucat alacsony jövedelmű ügyfelének hitelezését is nehezítené.

Az amerikai pénzügyminiszter, Janet Yellen januári afrikai látogatását nagyrészt Kína ekézésével töltötte. A kínai hitelezésről rendelkezésre álló információk alapján a pekingi állami bankok relatíve szigorú hitelnyújtók, kölcsöneik feltételrendszere közelebb áll a piaci kondíciókhoz, mint a Világbank kedvezményes hiteleiéhez. Az is régi bírálat Kínával szemben, hogy nem igazán hajlandó belemenni az adósság elengedésébe, és inkább a törlesztőrészletek mérséklésével és a futamidő kitolásával reagálnak a fizetésképtelenségre, ami az adósok számára rosszabb helyzet, mint a pénz egy részének elengedése.

Srí Lankának sikerült

Deborah Brautigam, a Johns Hopkins Egyetem emerita professzora és Kína afrikai hitelezésének régi kutatója szerint ezek az érvek nem teljesen állnak meg: Kína az eredeti, 2020 májusi adósságbefagyasztás esetében kifejezetten nagylelkű volt; a fizetésképtelenné vált fejlődő országok adósságrendezése pedig akkor is problémás, amikor egyetlen kínai érintett sem ül az asztalnál.

Azt is kiemeli, hogy Kína a hitelezés terén nem egy monolitikus, egységes szereplő, számos kínai állami és magánbank, különböző kormányszervek és magánvállalkozások állnak az afrikai kölcsönök és beruházások mögött, Zambiában például 18 különböző kínai entitás érintett. Az adósságrendezés ezen szereplők között is feszültségeket és vitákat okoz, amelyeket nem egyszerű rendezni. Azaz szerinte a kínai magatartás mögött nem érdemes rosszindulatot keresni, és idővel rendeződni fognak a nézeteltérések. Srí Lanka-i kutatók is azt hangsúlyozták saját országuk példája alapján, hogy a kínai hitelezők nem rendelkeznek mélyebb tapasztalatokkal az ilyen helyzetek kezelésére.

Az amerikai és nyugati állásponttal szemben kritikus kutatók arra is emlékeztetnek, hogy a fent említett, 1996-os program keretében a multilaterális fejlesztési bankok adósságelengedésére a Világbank, valamint latin-amerikai és afrikai fejlesztési bankok esetében is volt már példa, és egyik eset sem vezetett nagyobb problémákhoz. Az IMF és a Világbank nagyobb áldozatvállalását pedig több afrikai érintett is támogatja.

Mérsékelt optimizmusra ad okot a hitelfelvevők szempontjából, hogy Srí Lanka esetében sikerült megállapodniuk a feleknek, pedig Peking eredetileg itt is a világbanki hitelek leírását követelte. A Bloomberg értesülése szerint márciusra az ország adósságának ötödét birtokló Kína is belement az adósságrendezésbe, amivel megnyílt az út egy új IMF-program előtt is.

Ez a lakosság számára nem nagy öröm: adóemelés, rezsicsökkentés-csökkentés (más szóval az energiaárak állami szubvenciójának csökkentése) és a fizetőeszköz árfolyamának részleges elengedése kísérte a megállapodást – ám még mindig jobb, mint a csődhelyzet, ami kiterjedt áru- és üzemanyaghiányt, valamint komoly tüntetéseket szült, és jelentősen visszavetette az egyébként sem magas életszínvonalat.

A szegény országok számára rossz hír, hogy a nemzetközi helyzet általános romlása mellett ezek az epizódok is nehezebbé teszik finanszírozásukat: az afrikai országok kötvényeiért követelt piaci hozamok évtizedes csúcsokat döntenek, a devizatartalékok fogynak, miközben a kínai hitelezés volumene – pont az ilyen fiaskók miatt – csökken.