Nem tudom elképzelni, hogy lenne összeegyeztethető az Alaptörvény eltörlése az uniós joggal

Bár az uniós jog különböző megsértései miatt több kötelezettségszegési eljárást indított már az Európai Bizottság a tagállamok többségével szemben, ezek az eljárások mégis többnyire évekig húzódnak, valódi eredmény nélkül. Ön szerint milyen eszközökkel léphetnének fel hatékonyabban az uniós intézmények? Alkalmas lehet erre a jogállamisági mechanizmus?

Az Ön által feltett kérdés az, hogyan lehet befolyásolni jogi eszközökkel politikai folyamatokat. Ez egy nagyon-nagyon nehéz kérdés, amire kevésbé tudok tudományos szakértelemmel válaszolni, inkább csak amolyan érdeklődő állampolgárként, aki figyeli ezeket a folyamatokat. Azt, hogy miképp lehetne fellépni hatékonyan ezekben az ügyekben, nem tudjuk – ezt látni lehet. Azonban most egy új, nehéz helyzetben vagyunk, ezek a nehéz helyzetek pedig elég homályosak, ezért ki kell próbálni különböző dolgokat.

Szerintem fontos megjegyezni, hogy mindenekelőtt azért legalább történik valami, ez pedig fontos. Akkor is, ha a hozott intézkedések még nem hozták meg a remélt sikert, még így is többet jelentenek a semminél, mert világossá teszik azt, hogy bizonyos fejleményeket – törvényeket, intézkedéseket, cselekvési formákat – elfogadhatatlannak tartanak. Ez amiatt fontos, mert alapvetően azt feltételezzük, hogy minden tagállamban az alkotmány és annak alkalmazása az Európai Unióról szóló szerződés 2. cikkében megnevezett uniós alapértékek kifejeződése.

Ha nem történne semmi, akkor egy idő után az lenne a feltételezés, hogy bizonyos gyakorlatok is beletartoznak a virágzó, alkotmányos európai együttélés keretei közé. Ezekkel az intézkedésekkel viszont egyelőre megszakadt a folyamat normalizációja, mainstreammé válása, és ez már egy komoly és nagyon fontos következmény.

A másik az, hogy ezek a folyamatok sok türelmet és egy hosszú időhorizontot igényelnek, ami abból is látszik, hogy ezeket egy választási ciklusra, azaz 4-5 évre tervezték. Ezen túl olyan intézkedéseket foglal magába, amelyek nagyon fontosak az adott kormány számára, és amelyeket valamennyire megértenek és támogatnak is az országokban. Ezért szerintem nem is várhatjuk, hogy a dolgok gyorsan elrendeződjenek, hanem el kell fogadnunk, hogy hosszú folyamatokról van itt szó.

Korábban egy tanulmányában arról írt, hogy autoriter tendenciákat lehet érezni több uniós országban, erre példaként említette a magyar és a lengyel alkotmánybíróság átalakulását is. Arról is írt, hogy a lengyel folyamatok drámaibb fordulatot jelentettek a magyarnál. Ön szerint miért más a helyzet Lengyelországban?

Először is, a különbség Magyarország és Lengyelország között az, hogy Magyarországon betartják az alkotmányos eljárásokat és a formális jogállamiságot, legalábbis a legtöbb esetben. Lengyelországban viszont nagyon világos jelek utalnak arra, hogy megsértik az alkotmányt és a törvényeket is, ráadásul jelentős mértékben. Jogi szempontból ugyanis nagyon fontos a különbség aközött, hogy megállapítható-e a törvénysértés egy bizonyos konstellációban vagy sem. Ez az első pont.

A második az, hogy számomra úgy tűnik, a lengyel kormány egyfajta meghosszabbított karjaként akarja használni a végrehajtó hatalommal egybehangolt igazságszolgáltatást, hogy szankcionálja a bírálóit. Ott van Igor Tuleya bíró esete, vagy Wojciech Sadurski alkotmányjogászé, a volt ombudsman Adam Bodnaré és még sok-sok más emberé is, akik kiálltak a politikai fejlemények ellen – és akiket most jogi eljárások alá vontak, ahol a kormány eszközeként működő igazságszolgáltatás viszi az elnyomó szerepét.

Úgy látom, hogy Magyarországon nem történtek ilyen fejlemények. És azt is látom, hogy a magyar Alkotmánybíróság is még mindig másképp működik, mint a lengyel alkotmánybíróság, ahol az az ember benyomása, mintha egy kormányzati szerv lenne. Ez a három szempont az, ami miatt szerintem érdemes megkülönböztetni a magyar és a lengyel esetet egymástól – és valószínűleg persze még több hasonló pont is felmerülhet, ami erre enged következtetni. Azt gondolom, nagyon fontos, hogy amikor megvizsgálunk valamit, akkor tárjuk fel nagyon alaposan a problémák forrását.

Ha esetleg Lengyelországban kormányváltás történne, felmerülhet az a kérdés is, hogyan kezeljék a tévesen kinevezett bírók ügyét. Ez egy hatalmas probléma, nemcsak technikai okokból, de a jogrendszer működése szempontjából is – és azt hiszem, ez Magyarországra nem jellemző. Szerintem látható, mennyi különbséget lehet felsorolni, és még érdemes megemlíteni egy továbbit is:

úgy látom, hogy a magyar kormány valahogy sokkal okosabban jár el az uniós jog tekintetében, mint a lengyel. Akik ezeket az ügyeket tárgyalják, mind azt mondják, hogy a magyar hatóságokkal való kommunikáció teljesen más, mint a lengyelekkel.

Sok különbséget meg lehet tehát figyelni, de ezzel együtt hozzá kell tennünk azt, hogy mindkét országban nagyon erős jelek utalnak arra, hogy nem veszik figyelembe az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) második cikkében említett értékeket. Le kell szögeznünk azt, hogy ez egy közös nevező.

Hasonló véleményen van az Európai Parlament is, ami még tavaly októberben illegitimnek ítélte a lengyel alkotmánybíróság működését, mert szerintük is politikai eszközzé tette azt a varsói kormány. Volt már hasonló esetre precedens, példa az Európai Unió történetében?

Igen, vannak olyan konstellációk, ahol a bíróságok ilyen funkciót töltenek be. Az egyik legfontosabb példa a közelmúltból számomra Venezuela esete, ahol Hugo Chávez, majd Nicolás Maduro is hasonló módon használta a legfelsőbb bíróság alkotmányjogi kamaráját. Bár ez nem egy önálló alkotmánybíróság, hasonló szerepet tölt be ez a kamara, amit Chávez és Maduro is a támogatóival töltött fel – ezzel lehetővé tették, hogy a venezuelai kormány úgy befolyásolja részben az igazságszolgáltatást, valamint részben Venezuela társadalmi és politikai életét is, ahogy azt más módon nehezen érhették volna el. Természetesen hihetetlenül erős fegyverré tud válni a hatalom számára egy vele összehangolt alkotmánybíróság, ahogyan ezt láthatjuk az Európai Unió Bíróságával, vagy az Emberi Jogok Európai Bíróságával szemben hozott döntésekben. De ebben a tekintetben nem egyedi a lengyel eset.

Az önkényuralmi rendszerek történetében is láthattuk azt, hogyan vált az igazságszolgáltatás a hatalom eszközévé. Ott voltak Sztálin kirakatperei, vagy a náci Németország népbírósága. Persze ezekkel nem lehet összehasonlítani a lengyelországi helyzetet, de történelmileg számos példa van arra, hogy a bíróságok a végrehajtó hatalom fegyvereivé lettek. Ha azt kérdezi, volt-e erre példa valaha az Európai Unió történetében – nem, nem tudok arról, hogy történt volna valaha ilyen.

Jelenthet valamit az Európai Parlament elítélő nyilatkozata a gyakorlatban?

Szerintem releváns megállapítani azt, ami történt, most és a jövőre nézve is, hiszen a bíróság ilyen jellegű elfoglalásával, és talán még inkább azzal, hogy a bíróság kifejezetten az uniós joggal és az Európai Unió Bíróságának döntéseivel szemben hoz ítéleteket, azt vetíti előre, hogy a bírák a jogferdítés bűncselekményét követik el. A hatalommal való visszaélés a legtöbb jogrendszerben létező bűncselekmény. Azt gondolom, alapos jogi és dogmatikai okok szólnak amellett, hogy kimondjuk: ezek a bírák, akik az uniós jog egyértelmű megsértésével a rezsim eszközéivé váltak, jogferdítést követnek el, ezzel együtt pedig fegyelmi vétséget is. Szerintem ez azért rendkívül fontos, mert egy hatalomváltás után jogállami utat teremthetnek ezzel arra, hogy ezeket a bírákat eltávolítsák a tisztségükből, és ismét a joguralom legyen az igazságszolgáltatás alapja.

Ön szerint hova vezethet a lengyel alkotmánybíróság ítélete? Meggyengülhet az uniós jog azáltal, hogy az szerintük nem élvez elsőbbséget a nemzeti joggal szemben?

Vezethet ez az uniós jog gyengüléséhez, de az erősödéséhez is. Természetesen meggyengülhet az EU jogrendszere, hiszen most ezt mondta ki a lengyel bíróság, a magyar bíróság is efelé hajlik, ahogyan a német Szövetségi Alkotmánybíróság második kamarája is efelé tart. [A német AB kétkamarás: míg az első kamara a normakontrollal és az alkotmányjogi panaszokkal foglalkozik, a második az államon belüli hatásköri vitákat rendezi – a szerző.] Ők fejezték ki leginkább magukat ebbe az irányba, de hasonló nyilatkozatokat tettek már bíróságok Csehországban vagy Dániában is, ha nem is annyira erőteljesen. A témával intenzíven foglalkozik a tudományos szakirodalom is.

Azért is vezethet gyengüléshez ez a folyamat, mert könnyen komoly probléma lehet ebből. Ne feledjük, hogy idén Franciaországban elnökválasztást tartanak, és komoly jelöltek képviselik Orbán Viktor irányvonalát. Jövőre pedig Olaszországban is választások lesznek, ahol szintén nagyon erős pártok képviselik ezt az irányt. Ilyen tekintetben előfordulhat, hogy az eddig elszigetelt esetekből egy nagyobb hullám alakul, ha pedig megváltozik a politikai többség, akkor politikailag is megkérdőjeleződhet az uniós jog elsőbbsége.

De előfordulhat az ellenkezője is, hiszen hosszú ideje fennáll az elsőbbség kérdése, amit először az Európai Unió Bírósága mondott ki, majd ezt megismételte, a tagállami bíróságok pedig fogcsikorgatva ugyan, de elfogadták ezt. Azonban ez soha nem volt egy olyan ügy, amiről nagy politikai vitát folytattak volna – most viszont itt a lehetőség erre. Ha emögé egyértelműen beállnak a tagállamok és a politikai rendszerek, akkor elemi következménnyé válhat minden tagállam számára az uniós jog elsőbbsége, és annak elismerése – feltételek nélkül, és ezt ennek megfelelően kell majd figyelembe vennie a bíróságoknak is. Tehát mindkét irányba fordulhat az ügy.

Az EUB jogi főtanácsnokának indítványa szerint el kellene utasítania a bíróságnak a magyar–lengyel keresetet, amit a jogállamisági mechanizmussal szemben nyújtottak be, mert szerinte a mechanizmus összhangban van az uniós joggal. Mit gondol erről, és mire számít a bíróság január-február környékére várt ítéletében?

Én is alaposabban megvizsgáltam az ügyet, és már a főtanácsnok véleménye előtt is az volt a benyomásom, hogy az erre adott jogalap szilárd. Nekem is úgy tűnik, hogy itt a költségvetés végrehajtásáról van szó, ahol hatalmas összegek mozognak, ezeknek az összegeknek a mozgása pedig meg kell feleljen a jogszabályi követelményeknek. Ez alapvető szükséglet az Európai Unió legitimitása szempontjából, mert ha az adófizetőknek az a benyomásuk, hogy ezeket a pénzeket nem a törvényben meghatározott célok elérésére használják fel, hanem a politikusok ezzel vásárolják meg a hatalmuk fenntartását, akkor az hatalmas legitimációs problémát jelent az Unió számára.

Viszont ha megállapítják, hogy egy ország igazságszolgáltatásában olyan, aggodalomra okot adó struktúrák léteznek, ami alapján egy ügyben kormányzati érintettség esetén nem a törvény és a rend szerint járnak el, hanem politikai hatások érvényesülnek, és ez közvetlenül, elemi módon kapcsolódik az uniós költségvetés végrehajtásához – ez szerintem nagyon is közérthető. Éppen ezért szólnak nagyon jó indokok a kondicionalitási rendelet elfogadása mellett.

Intenzív jogi csatározást láthatunk a lengyel kormány és az európai intézmények között – de ahogyan korábban említette, a magyar kormány „okosabban” jár el ezekben az ügyekben. Előfordulhat azonban, hogy a tavaszi magyarországi választások után hasonló jogviták jöhetnek majd az uniós intézményekkel szemben?

Minden bizonnyal, és minden irányban: hallani lehet, hogy a magyarországi ellenzék köreiben vannak elképzelések arról, hogy a hatályos Alaptörvényt a most érvényes alkotmányjogi eljárások megkerülésével törölnék el. Nem tudom elképzelni, hogy egy ilyen eljárás összeegyeztethető lenne az EUSZ második cikkében foglalt értékekkel. Tehát, bármit is gondoljunk a hatályos alkotmányról, nem hiszem, hogy azt bármiféle eljárás nélkül el lehetne törölni. Ilyen szempontból is lehetséges, hogy komoly jogviták és konfliktusok fordulhatnak elő, ezt nagyon valószínűnek tartom.

Ha az ellenzék ugyanis – mondjuk úgy – forradalmi módon akarja megváltoztatni a hatályos rendet és a mostani intézményrendszert, valamint annak személyi állományát, az legalábbis rengeteg kérdést vet fel az EUSZ második cikkének tekintetében. Persze nem mondhatom, hogy ez teljes mértékben kizárt, és az EUSZ második cikkéből arra nem lehet következtetni, hogy ne lenne megengedhető egy demokratikus forradalom.

Azt viszont nem tudom elképzelni, hogy a második cikk szerint megengedhető lenne, hogy akkor egy népszavazással, majd egy egyszerű többséggel most azt mondjuk: ennyi volt, és most csinálunk valami mást.

Egy sor rendkívül összetett jogi kérdéssel kell majd foglalkozni, és talán egy új magyar kormánynak is szüksége lesz némi kitartásra és józan észre ahhoz, hogy a megszerzett kormánytöbbséggel ne úgy járjon el, ahogyan azt tette annak idején a többségével Orbán, vagy ahogy az történt Lengyelországban – és inkább a komplexebb eljárások útját járja.

Az ellenzék szerint a kormány egy nekik nem kedvező választási eredmény ellenére is megtartaná a hatalmát a különböző intézmények élére kinevezett vezetőkön keresztül. Mit gondol, a fideszes többség által kinevezett személyeket le lehet váltani a posztjukról – vagy a kétharmados többséggel, adott esetben kilenc évre megválasztott vezetők leválthatatlanok?

Visszatérek egy korábban említett gondolatomhoz: szerintem meg kell vizsgálni, hogy ezek a személyek a hivatalukban milyen intézkedéseket hajtottak végre. Minden bíró fegyelmi rendszerek hatálya alá tartozik, és ugyanez vonatkozik az összes többi intézmény vezetőjére is – ők sem mentesülnek a jogrendszer alól. Ha bizonyítani tudják azt, hogy ezek az intézményvezetők támogattak vagy akár el is rendeltek olyan intézkedéseket, amelyekkel súlyosan megsértették az uniós jogot, akkor természetesen lehetséges lesz eltávolítani őket ezekből a tisztségekből. A legnagyobb fegyver ebből a szempontból a büntetőjog, de vannak persze a fegyelmi jognak más eszközei is, amivel meg lehet tisztítani ezeket a pozíciókat – az európai jogállamisággal összeegyeztethető módon.

Ez a cikk egy V4-es lapegyüttműködés része, amit a Visegrad Insight nevű szervezet fog össze, és amelyben a cseh Denik.cz, a szlovák DennikN.sk, a lengyel Res Publica Nowa és Onet.pl mellett a Telex.hu is részt vesz. A cikk angol verziója elérhető a Visegrad Insighton is.