Uniós menekültügyi rendelet: nem lenne kötelező a menedékkérők átvétele, és nem csak pénzzel lehetne kiváltani ezt

Az uniós tagállamok évek óta húzódó viták után megállapodtak két kulcsfontosságú menekültügyi és migrációs javaslatról. A tagállami miniszterekből álló Európai Unió Tanácsában csütörtökön egyezségre jutottak a menekültügyi és migrációkezelési rendszerről, valamint a menekültügyi eljárásokról szóló rendeletről. Ennek része az is, ami Orbán Viktor Facebook-oldalán és a kormánypropagandában már most azzal a címszóval fut, hogy „Brüsszel visszaél a hatalmával”, és „át akarják telepíteni erővel a migránsokat Magyarországra”.

A valóság ezzel szemben az, hogy a tagállamok a migráció által leginkább sújtott országokból évente harmincezer embert telepítenének át más tagországokba, aki pedig ezt nem akarja, az kiválthatja ezt pénzzel vagy például a menekültügy kezelését segítő személyzet küldésével. Ráadásul még végleges döntésről sincs szó. Ezt majd az Európai Parlamentnek és a miniszteri Tanácsnak kell közösen meghoznia. Ebben a cikkben a csütörtöki döntés hátterét és jelentőségét elemezzük.

Közös határ közös menekültügy nélkül

A most elfogadott javaslatokat még 2020-ban adta be az Európai Bizottság, de a történet a 2015-ös migrációs válságig, a gyökerei pedig még régebbre nyúlnak vissza.

A közös piac kialakításához 1985-ben eltörölték az állandó belső határellenőrzéseket. Az egységes külső határhoz kapcsolódó kérdéseket, mint például hogyan védjék a határt vagy mi történjen akkor, ha ott menekültek jelennek meg, jórészt tagállami hatáskörben hagyták.

A szabályok gyakorlatilag a külső határországokra hagyták a kötelezettséget, hogy első országként regisztrálják és elbírálják a kérelmeket. Ezeknek a tagállamoknak kell befogadniuk az arra jogosultnak ítélt embereket, és visszaküldeniük az elutasítottakat, ha nincs valahol az EU-ban rokonuk vagy vízumuk, letelepedési engedélyük. Ha továbbmennek az unió valamelyik „belső” tagállamába, onnan egy ideig még vissza lehet küldeni őket az első fogadó országba.

A „dublini” szabályok legutóbbi, 2013-as változata még épp időben lépett életbe ahhoz, hogy 2015-ben a gyakorlatban megbukjon. A statisztikákból is látszik, mennyire nem működik a rendszer. A beadott menedékkérelmeknél általában olyan országok vannak az élbolyban, mint Németország vagy Ausztria, amelyeknek jellemzően nincs külső uniós határa (és nem is az EU-n kívüli, de schengeni tag svájciak vagy a lichtensteiniek menekülnek erre).

A visszaküldések is befuccsoltak az első fogadó országba. Ezeket például maguk a küldők nem erőltették, mert a fogadó országokban – élükön Görögországgal – nem volt megfelelő kapacitás arra, hogy ellássák az érkezőket, de 2015-ben Magyarország is ideiglenesen felfüggesztette a lehetőséget, hogy ide küldhessenek vissza „dublini transzfereket”.

Schengent is elkezdte lerombolni a rosszul működő rendszer

Több tagállam, köztük a szomszédos Ausztria határellenőrzést vezetett be, amire nemzetbiztonsági okokból eredetileg csak fél évig lenne lehetőség, de a szabályt kijátszva, bírósági ítélet ellenére ezt hathavonta meghosszabbítgatják. Ausztria a menedékkérők magas számára hivatkozva blokkolja Bulgária és Románia schengeni csatlakozását is. Emögött az az érv áll, hogy különben Görögországba bejutva mindenféle belső ellenőrzés nélkül juthatnának el a menedékkérők Ausztriába, míg most a balkáni útvonalon érkezve vagy Magyarországnál, vagy a friss Schengen-tag Horvátországnál legalább ismét be kell lépniük a schengeni határon, ha Ausztria felé mennek.

„Schengen már nem működik”

– jelentette ki az osztrák külügyminiszter áprilisban.

Egy tervezet már megfeneklett a tagállamok vitáin

Az Európai Bizottság többek között azzal enyhítette volna a helyzetet, hogy vészhelyzetben helyezzék át az EU-n belül a valószínűleg megalapozottan menedéket kérők egy részét. A tagállamok 2015-ben meg is szavaztak egy ilyen átmeneti rendszert 120 ezer emberre. A nemmel voksoló Magyarország azonban sikertelenül perelt ez ellen.

Magyarország akkor visszautasította, hogy 54 ezer, valószínűleg megalapozott menedékkérelmet benyújtó embert tőlünk vigyenek át más tagországokba (ezek voltak azok, akik olyan országból jöttek, ahonnan az érkezők legalább háromnegyedének elfogadták addig a kérelmét). A kormány ezzel azt igyekezett megelőzni, hogy Magyarországot „frontországnak” minősítsék és hotspotot hozhassanak létre nálunk. Ezzel 1294 menedékkérőt kellett volna átvennünk máshonnan, amit a magyar kormány így nem hajtott végre.

Az Európai Bizottság 2016-ban már készített egy átfogó javaslatot a menekültügyi helyzet rendezésére. Erről a két döntéshozónak, a miniszteri Tanácsnak és az Európai Parlamentnek kell együtt döntenie.

A gond csak az volt, hogy amíg az Európai Parlament ki tudott alakítani a tervezetről egy saját álláspontot, a miniszteri Tanács nem, így a két döntéshozó el sem tudott kezdeni tárgyalni egymással a jogszabály végső formájáról. 2020-ban ezért új javaslat született az előző vitái alapján.

Erről született döntés múlt hét csütörtökön a Tanácsban. Ilyenkor még csak egyfajta próbaszavazást végeznek, hogy lássák, meglenne-e a szükséges többség a javaslathoz a későbbi végleges döntésnél. Ehhez az kell, hogy a tagállamok 55 százaléka mondjon igent, amelyek az uniós lakosság legalább 65 százalékát képviselik. Csütörtökön Magyarország és Lengyelország nemmel szavazott a nem hivatalos voksolásnál, Bulgária, Szlovákia, Málta és Litvánia tartózkodást jelzett.

Rétvári Bence, a Belügyminisztérium államtitkára a csütörtöki ülésen és másnap az M1-en is azt sulykolta, hogy erről a kérdésről nem a miniszterekből álló Tanácsban, hanem a hasonló nevű, de az állam- és kormányfőkből álló Európai Tanácsban kellene dönteni, ott ugyanis egyhangú döntésre van szükség. Rétvári szerint „Brüsszelben megkeresték azt a testületet, ahol – a hatalommal visszaélve – át lehetett ezt vinni egy többségi szavazással”.

Az EU-ban azonban a jogszabályokat alapesetben a miniszteri Tanács és az Európai Parlament hozza, nem véletlenül hívják ezt rendes jogalkotási eljárásnak (a Tanács csak bizonyos területeken, például külügyekben dönthet egyedül). A Rétvári által emlegetett állam- és kormányfők testülete, az Európai Tanács ezzel szemben még saját maga szerint sem „vitat meg és nem is fogad el uniós jogszabályokat”. Rétvári Bencééhez hasonló érveléssel már a 2017-es „kvótaperben” is bukott a magyar kormány.

Kötelező lenne segíteni a bajban, de nem feltétlenül áthelyezéssel

A bonyolult uniós döntéshozatali mechanizmusban tehát a most megszavazott csomag még nem egy jogszabály, egyelőre csak egy álláspont: azt tartalmazza, hogy a miniszteri Tanács milyen intézkedéseket tudna elfogadni, ha majd erről később az Európai Parlamenttel közösen döntenek. A csomag egy sor intézkedést tartalmaz az uniós menekültügyi eljárásokban. Ezek közül magyar szempontból a legfontosabb az, hogy át kell-e vennünk máshonnan menekülteket vagy milyen módon válthatjuk ki ezt.

A hazai kormányzati propaganda állításával szemben a tanácsi tervezet nem az áthelyezést, hanem a szolidaritást tenné kötelezővé.

Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a menedékkérők átvételét kiválthatnák a tagállamok, ha a túl sok kérelem miatt aktiválni kellene a rendszert. A Tanács közleménye leszögezi: „soha egyetlen tagállamot sem köteleznének arra, hogy áthelyezéseket hajtson végre”. Biztonsági kockázat esetén a küldőnek kell előzetesen vizsgálódnia.

A sajtóban elterjedt, hogy ha valaki nem akar áthelyezetteket fogadni, akkor fizetnie kell. A lengyel kormány ezt már a döntés előtt többször büntetésnek nevezte. A tanácsi álláspont elfogadása után szinte szó szerint ugyanezt vette át a magyar kormány (annyira, hogy még mindig a korábban lengyelek által emlegetett 22 ezer euróról beszél a Tanácsban végül elfogadott 20 ezer helyett).

Ahogy azt a döntésről szóló cikkünkben is leírtuk, valóban ez lenne az egyik, de nem az egyetlen módja, hogy kiváltsák az áthelyezést. Más szolidaritási intézkedéseket is bedobhatnak, amelyek a Tanács álláspontja szerint „a kapacitásépítésre, a szolgáltatásokra, a személyzet támogatására, a létesítményekre és a műszaki berendezésekre” vonatkozhatnak. Ezeknek „a kedvezményezett tagállam konkrét kérésén kell alapulniuk”, az értéküket pedig két tagállam „együttesen, reális alapon határozza meg”.

A szolidaritási mechanizmus azokon az országokon segítene, amelyek migrációs nyomás alatt állnak (erről kérelemre az Európai Bizottság hozna döntést, amit a Tanács felülbírálhatna). Évente alapesetben 30 ezer embert kellene áthelyezni, ezt a keretszámot szükség szerint évente módosíthatják. A tagállamok részesedését félig a bruttó nemzeti össztermék, félig a lakosok száma alapján állapítanák meg.

Gyorsított határeljárással és könnyített visszaküldési szabályokkal szigorítanának

Rétvári Bence szerint a javaslat könnyítéseket, enyhítéseket tartalmaz, és ez mindenképpen ösztönzőleg fog hatni az illegális migrációra. Ugyanakkor a tanácsi álláspont több szigorítást is bevezetne. A szabálytalankodók és valószínűleg megalapozatlanul próbálkozók kiszűrésére például létrehoznának egy külön, gyorsított rendszert. A „határon folytatott menekültügyi és kiutasítási eljárás” azokra vonatkozna, akiket például irreguláris határátlépésnél kapnak el vagy a tengerből mentenek ki. Kötelező lenne ez többek között a közveszélyes, hatóságokat félrevezető kérelmezőknél vagy azoknál, akiknek a hazájából érkezők csak ritkán (legfeljebb öt esetből egyszer) minősülnek menekültnek.

„A kérelmek elfogadhatóságának elbírálásáig főszabály szerint a külső határon vagy annak közelében, a tranzitzónákban vagy a tagállamokon belüli egyéb kijelölt helyszíneken” kellene maradni – tartalmazza a tanácsi álláspont. Annalena Baerbock német külügyminiszter arról beszélt, hogy ez az eljárás a kompromisszum keserű része, a berlini kormány a gyerekeknél szeretett volna kivételeket.

A tanácsi közlemény azt ígéri, hogy a menekültügyi eljárások áramvonalasabbá válnának az alkuval, fél évet adnának rájuk. Egységesítenék a menedékkérők jogait, de a visszaélések megakadályozására a kötelezettségeiket is, hogy végig együttműködjenek a hatóságokkal.

Bizonyos határidőket viszont kitolnának, például a menedékkérőket három évig visszaküldhetnék, ha nem az értük felelős országban vannak. Az ilyen „dublini transzfereket” egyszerűsítenék, például már csak elég lenne róluk egy értesítés.

Könnyebbé válna az EU-n kívülre visszaküldeni a sikertelen kérelmezőket – akár nem a hazájukba, hanem „biztonságos harmadik országba”, amellyel „kapcsolatban” állnak. A tagállamok dönthetnék el, hogy ennek teljesülnek-e a feltételei, de ehhez be kell tartaniuk a nemzetközi jogot.

Az EU-n kívüli visszaküldések egyszerűsítése elsősorban az olaszoknak volt fontos. Valószínűleg nem véletlen, hogy vasárnap Giorgia Meloni olasz miniszterelnök holland kollégájával, Mark Ruttével és az Európai Bizottságot vezető Ursula von der Leyennel Tunéziába utazott. Itt egy egymilliárd eurós csomagot jelentett be, amelyből első körben 105 millió eurót fizetnek ki a migráció és az embercsempészet elleni küzdelemre, a többit hitelként adják, írja a Politico.

Hosszú volt idáig az út, de még messze nincs vége

A mostani döntés nem azt jelenti, hogy így fog kinézni a végső jogszabály vagy hogy egyáltalán biztosan elfogadják. A Tanácsban egyelőre csak egymással egyeztek meg a tagállamok a saját álláspontjukról, de a végső változatot az Európai Parlamenttel együtt kell meghozniuk, amelynek sok kérdésben nagyon távoli a véleménye.

„Nem félek” az egyezkedéstől az EP-vel, nem ez lenne az első eset, hogy távoli kezdőpontról kezdenek tárgyalni

– válaszolta az ezt firtató kérdésre Ylva Johansson, az Európai Bizottság belügyi biztosa.

Az viszont már önmagában nagy eredmény, hogy a tagállamok elfogadták a saját közös álláspontjukat. Összehasonlításképp: az uniós jogszabályok általában egy-másfél év alatt mennek át.

A kérdés most az lesz, hogy a háromoldalú egyeztetéseken – amelyeken a Tanács és az EP mellett az Európai Bizottság vesz részt – mennyit engednek egymásnak a felek. Ha túl sokat, a saját többségüket sodorhatják veszélybe, ha túl keveset, a másik intézményét.

Februárra szeretnének végezni

A helyzetet már csak azért is meg kellene oldani, mert 2016 óta nem volt annyi irreguláris uniós határátlépés és beadott menedékkérelem, mint tavaly. Az ukránok automatikusan ideiglenes védelmet kapnak, így a legtöbb statisztikában meg sem jelennek.

Közben nemcsak a nyári szünet közeledik, hanem egy év múlva az európai parlamenti választások is, ami után az Európai Bizottság is újjáalakul. Ilyenkor a lassan haladó jogszabályokat akár el is engedheti az új testület. Egyelőre csak ott tartanak, hogy a tagállamok egymás között egyezkednek, de az Európai Parlamenttel kell kialkudniuk és megszavazniuk a szöveg végső formáját. Ezen a több javaslatból álló, de nagyrészt egyben kezelt migrációs csomag más részei is múlnak. Egy intézményközi megállapodás alapján jövő februárra szeretnének végezni, így a jogszabály áprilisban életbe léphetne.

Ezekben a migrációs ügyeben az EP áprilisban már elfogadta a saját álláspontját, így a jogszabály európai parlamenti felelőse, Tomas Tobé már kedden kezdené az egyezkedést. Arról nem nyilatkozott az EUobservernek, hogy támogatja-e a menedékkérők áthelyezésének kiváltását vagy a visszaküldési szabályok egyszerűsítését.

Piotr Müller, a legnagyobb lengyel kormánypárt szóvivője arról beszélt, hogy az Európai Parlamentben próbálnak koalíciót építeni a javaslat ellen, de a képviselők álláspontja általában liberálisabb a tagállamokénál.

Az alku végső formáját az EP mellett a Tanácsnak is meg kell szavaznia. Utóbbinál nem kellett minden tagállam beleegyezése. Elég hozzá a minősített többség, azaz a tagállamok 55 százaléka, amelyek az uniós lakosság legalább 65 százalékát képviselik. A saját álláspont kialakításánál csak Magyarország és Lengyelország volt a javaslat ellen és négyen tartózkodtak a jelzésértékű szavazáson, ami a gyakorlatban udvarias nemet jelent. A svéd Tanács-elnökséget képviselő Maria Malmer Stenergard szerint így „nagyon szilárd” a többség a javaslat mellett, aminek a szövegén szinten biztosan módosítani fog az alkudozás az EP-vel.