Oroszország Ukrajna elleni inváziója új lendületet adott az Európai Unió tántorgó közös védelempolitikájának. Az egyetlen eddig kimaradó tagállam is beszállt, először döntöttek közös lőszerbeszerzésről, és a közös védelemről szóló alapszerződési cikk egy korábbi kivételét épp az egyik érintett kérdőjelezte meg.
Az uniós védelempolitika gyökerei az 1950-es évekig nyúlnak vissza, de akkor kifulladt egy hamar tetszhalottá vált szervezetben, a Nyugat-európai Unióban. Az 1990-es években ismét előtérbe került a védelmi együttműködés, miközben a NATO kisebb egzisztenciális válságba került azzal, hogy a Szovjetunió elleni szövetségnek nem maradt ellensége.
Úgy tűnt, a klasszikus területvédelmi feladatok, a nagy, reguláris hadseregek közötti háborúk ideje elmúlt. Helyette előtérbe kerültek a válságkezelési, békefenntartó missziók. A „biztonsági szektor reformja” lett az új jelszó, amit többek között a 2003-as iraki háború tapasztalata igazolt. Nem elég bevonulni egy országba, szétlőni a hadseregét, és kiállni egy repülőgép-hordozóra egy „küldetés teljesítve” molinó elé, hogy aztán több mint egy évtizeddel később a térségbeli fő ellenséggel kényszerű szövetségben kelljen harcolni egy olyan terrorszervezet ellen, amit részben épp a „küldetés” utáni káosz nevelt ki.
A változásokhoz a hadseregeknek és a hadiiparnak is alkalmazkodniuk kellett, például a terrorizmus ellen, békefenntartáshoz képzett gyalogságra volt szükség, és jól jöttek az olcsón bevethető drónok, míg mondjuk a nehéztüzérségnek vagy az elfogó vadászgépeknek látszólag nem sok értelme maradt. Így volt egyszerű indok a spórolásra, hogy a drágább haditechnikát és nagy létszámú hadseregeket leépítsék, miután a hidegháború végével az európai országok amúgy is learathatták a „békejáradékot”.
Használhatóbb közös harccsoportot hoznának létre
Az EU papíron akár alkalmasabbnak is tűnhetett a NATO-val szemben az ezredforduló környékén jellemző feladatokra – épp azért, mert alapvetően nem katonai szervezet. A közös külpolitikával, rendőri és igazságszolgáltatási együttműködéssel több eszközt tart a kezében. Az EU egyre ambiciózusabb védelempolitikáját brit–francia együttműködéssel indították be, és mára közel kéttucat missziója fut a civil tanácsadástól, bírói-rendőri vagy határvédelmi együttműködéstől a vegyes, katonai-polgári küldetéseken át kiképzésekig és a kalózok elleni tengeri járőrözésig.
Az esetileg összedobott résztvevők mellett 2007 óta papíron több tízezer katona – közülük 3000 egy rotálódó készenléti rendszerben gyorsan – készen áll, hogy az EU külügyminiszterei egyhangú döntéssel bevessék őket.
Ugyanakkor az uniós harccsoportok éles helyzetbe dobása soha nem jutott túl a kósza ötleteken.
Ehhez nem is feltétlenül csak a politikai akarat hiányzott, mert attól még nem lesznek valóban ütőképesek, hogy felírták az egységeket egy listára, majd kijelentették, hogy bevethetőek. Bár többször gyakorlatoztak, de többek között a bevethetőségük pénzügyi hátterét is csak jóval később teremtették meg, és még 2021-ben is arra panaszkodtak, hogy nehézkes lehet bevetni ezeket egy gyors választ igénylő helyzetben.
Az EU tavaly frissített „stratégiai iránytűje” már egy gyakorlatiasabb szemlélettel tért vissza a gyorsreagálású csapatokhoz. A dokumentum – a hasonló nemzeti stratégiákhoz hasonlóan – főleg hosszabb távú, átfogó elveket rögzít, mint például kiben lát az EU veszélyt, de konkrét, határidőkhöz kötött célokat is kitűz.
Az ukrajnai háború nagyjából épp a szöveg esedékes frissítésekor indult, így gyorsan átdolgozták a dokumentumot, amely végül a hónapokkal korábbi nulla helyett 19-szer emlegeti Oroszországot. Arról viszont sem itt, sem Orbán Viktoron kívül senki másnál nem volt szó, hogy az EU bármiféle békefenntartókat küldjön Ukrajnába.
A biztonság- és védelempolitikánál a tagállamok egyhangúlag döntenek, így még ha lenne is ilyen kezdeményezés, azt a magyar kormány egyedül is vétózhatja. (Az EU-nak két Ukrajnával kapcsolatos biztonságpolitikai missziója is fut, de az egyik a polgári biztonsági szektor, azaz például a rendőrség és az igazságszolgáltatás reformjáról szól, a másik katonai képzés, amelyről az orosz támadás után döntöttek.)
Az iránytű konkrét céljai között egy akár 5000 fős, gyorsan kiküldhető egység felállítása is szerepel 2025-ig, amely több elemből, például légi és tengeri részből is állna, így az adott feladathoz rakosgathatnák össze. A dokumentum utal rá, hogy akár a harccsoportokat is „jelentősen módosíthatnák” ehhez, de a bevetésüket továbbra is a tagállamoknak kellene kimondaniuk.
Inkább az ipari alapokkal foglalkoznak
A 2010-es években az EU legutóbbi, lisszaboni reformszerződésével, valamint a Nyugat-európai Unió beolvasztásával új lehetőségek nyíltak meg. Tagállamok kisebb csoportja is együttműködhet ezen a területen, sőt, külön egy ilyen eszközt is bevezettek „állandó strukturált együttműködés” néven, de az aktiválása évekig elmaradt – Jean-Claude Juncker volt bizottsági elnök „Csipkerózsikának” nevezte –, miközben az EU-t lefoglalta a 2008-ban indult gazdasági válság. Végül a tagállamok vezetői hiába indítottak ilyen, eleve kisebb területeket és csoportokat érintő projekteket 2017 végén, lassan és késve haladnak velük.
Egy kisebb eszköz után a 2021-ben indult hétéves költségvetésben igyekeztek pénzt rakni közös beszerzések mögé. Az újonnan létrehozott Európai Védelmi Alappal nem csak az a cél, hogy többet költsenek. Ehhez eleve viszonylag kevés a hét évre, 27 tagállamra véglegesen elfogadott nyolcmilliárd euró – például Németország csak 2024-ben tízmilliárd euróval növelné a kiadásait.
Az Európai Bizottság szerint nem is önmagában csak az a gond, hogy keveset költ erre az EU, hanem hogy elaprózva, rengeteg párhuzamos beszerzéssel, túlságosan sokféle felszereléssel, ráadásul 60 százalékban nem európai eszközöket vesznek. Ez a széttartás a közös kezdeményezések nélkül még jobban felerősödhet, miközben a NATO-tag európai országok egyre-másra vásárolnak be, mert elkezdték komolyan venni az észak-atlanti szövetség ajánlását, hogy legalább a nemzeti össztermékük két százalékát költsék védelemre. „Üdvözöljük ezeket, de az üzenetem egyszerű:
ezek a befektetések nem tördelhetik szét Európát.
Ezeket az együttműködés elősegítésére kellene használni” – nyilatkozta például tavaly októberben Thierry Breton belső piaci biztos, aki szerint azt is „nehezen értené bárki, hogy az EU költségvetését miért mozgósítjuk a nem uniós ipar támogatására”.
A katonai kiadások emelésénél a választóknak sem ártana elmagyarázni, hogy mégis miért jó, ha a békeprojektként marketingelt EU elkezdi a hadiiparba tömni az eurókat, ami körül a lobbisták is elkezdtek rajzani. Abból például nem sok polgári fejlesztés vagy új munkahely lesz, ha tüzérségi lövedékeket köpköd ki egy gyártósor. A közösen, hatékonyabban elköltött pénz már jobb üzenet, de a katonai mobilitást is igyekeznek fejleszteni kettős, polgári felhasználású befektetésekkel.
A védelem iparpolitikába illesztését már az előző Európai Bizottságban elkezdte Jean-Claude Juncker elnökként 2016-ban.
Egy kísérleti projekt után az Európai Bizottság egy 90 millió eurós előkészítő kutatási programot indított, aminek az Európai Számvevőszék szerdán megjelent vizsgálata alapján bőven voltak gyermekbetegségei.
A kezdeményezés hasznos volt a későbbi Európai Védelmi Alap tesztkörnyezeteként, de kevés eredményt hozott. Annyira lassan indultak be a projektek, hogy időben rácsúszott a védelmi alap létrehozására, így annál kevesebbet tudtak belőle tanulni, bár a késésekhez a koronavírus-járvány is hozzájárult. A projektekben főleg a már eleve jelentős hadiiparú tagállamok vettek részt, a cégek egyes csoportjai ugyanabban az összetételben több projektben is részt vettek, és a konzorciumok zöme nem tett mást, mint folytatta korábbi együttműködését.
A számvevők hiányolják a stratégiát a védelmi alap mögül, amivel az eredményeket kiterjedtebben alkalmaznák és olyan képességeket fejlesztenek, amelyek megfelelnek az igényeknek, és valóban erősítik az uniós ipart.
A kutatási célú alap mellé egy 500 millió eurós, kifejezetten ipari program is indult az előző költségvetési időszakban. A megkezdett munkát a jelenlegi Európai Bizottságban leginkább a már említett Breton belső piaci biztos folytatta, akit a „stratégiai autonómiát” hangoztató Emmanuel Macron francia elnök jelölt a testületbe.
A koronavírus miatt ugyanakkor az orosz invázió előtt eltolódtak a hangsúlyok, és az uniós költségvetési alkudozás nagy vesztesei épp a védelmi források lettek. Az Európai Védelmi Alapot nagyjából kétötödével, az EU-n kívüli országoknak adott fegyverek és uniós katonai missziók térítésére létrehozott Európai Békekeretet majdnem felével, a katonák és eszközök mozgásának könnyítésére fordított összeget közel háromnegyedével vágták meg.
Márciusban Szijjártó ekézte a közös beszerzéseket, áprilisra mégis beszálltunk
Oroszország Ukrajna elleni háborúja ezt fordította részben vissza. Az Európai Bizottság félmilliárd euróval igyekszik megtolni az uniós védelmi ipart 2022 és 2024 között, a belső piaci biztos pedig hamarosan bemutat egy tervet az utóbbi évtizedekben leépült hadiipar felpörgetésére, főleg lőszerek gyártására.
A főszereplő az EU-n kívüli országoknak küldött fegyverek utáni térítésekre kitalált, főleg Ukrajnába vitt eszközök miatt hamar lemerített Európai Békekeret lett. Egyelőre kétmilliárd euróval toldották meg az 5,7 milliárd eurós, 2027-ig használható alapot, és a plusz pénz feléből főleg tüzérségi lőszerbeszerzésről is döntöttek Ukrajnának, amelyet a tagállamok nagy része közösen intéz. Ez az első alkalom, hogy az uniós Európai Védelmi Ügynökségen keresztül, kifejezetten egy külső országnak vásárolnak katonai eszközöket.
„Ismét megtörünk egy tabut”, és felszabadítjuk a közös beszerzésben rejlő lehetőségeket
– nyilatkozta az EU kvázi-külügyminisztere, Josep Borrell. A kezdeti 17 uniós ország és Norvégia mellé április 4-ig hatan csatlakoztak, így a közös beszerzésbe már Magyarország is beszáll, de a résztvevők nemcsak Ukrajnának, hanem akár kizárólag maguknak is vásárolhatnak lőszereket. Utóbbiról sem a miniszterek márciusi, előzetes döntését követő sajtótájékoztatón, sem a közlemény Wayback Machine-nel elérhető eredeti változatában nem volt még szó.
Szijjártó Péter külgazdasági és külügyminiszter a márciusi miniszteri találkozó után még arról beszélt, hogy Magyarország kimarad: jogilag konstruktívan tartózkodik, a rá eső, nagyjából tízmillió euróból pedig a Nyugat-Balkánnak vásárolunk, „mi nem veszünk lőszert azért, hogy azt Ukrajnába küldjük”. Ekkor még a miniszterek csak előzetes politikai megállapodást kötöttek, nem szavaztak, és nem volt szó arról, hogy a lőszereket meg is lehet tartani, vagyis ilyen szempontból nem következetlen a magyar részvétel.
Ugyanakkor Szijjártó Péter az uniós vakcinabeszerzéssel párhuzamot vonó kérdésre válaszolva úgy gondolta, hogy „amikor ilyen közös beszerzésekbe bonyolódott az Európai Unió válsághelyzetekben, abból az Európai Unió még nem jött ki jól”.
Pár héttel későbbre Magyarország mégis felkerült a résztvevők közé, de valóban akadtak gondok: a franciák az EU-n belül tartanák a pénzt, míg többek között a lengyelek a gyorsaság kedvéért nyitva hagynák a kaput más országoknak, például az Egyesült Államoknak és az Egyesült Királyságnak.
Fogynak a kivételek
A programba várhatóan Dánia is beszáll, pedig csak a napokban csatlakozott a lebonyolítást végző Európai Védelmi Ügynökséghez, amelynek így már minden uniós ország a tagja. A dánok eredetileg kivételt kaptak az uniós védelempolitika alól, de az orosz invázió kezdete után nem sokkal, tavaly júniusban ezt népszavazáson engedték el, és azóta az állandó strukturált együttműködésbe is beszálltak. A dánok részvétele ugyan nem mérhető a finn (vagy a magyar-török blokkolás miatt egyelőre meg nem valósult svéd) NATO-csatlakozáshoz, de mutatja, hogy az orosz invázió miatt az uniós országok újragondolják a védelempolitikai kivételeket.
A NATO-ba igyekvő két skandináv ország ugyanakkor nem sokkal az orosz invázió kezdete után levélben emlékeztette a többi tagállamot, hogy az EU is egy védelmi közösség, amelynek az alapszerződésében van egy kölcsönös védelemről szóló pont. Ez nagyon hasonlít a NATO kollektív védelemről szóló cikkére:
„A tagállamok valamelyikének területe elleni fegyveres támadás esetén a többi tagállam” – az ENSZ-alapokmány közös védelemről szóló pontjával összhangban – „köteles minden rendelkezésére álló segítséget és támogatást megadni ennek az államnak”.
Az EU változata annyival gyengébb, hogy – az általános felfogás szerint a semleges országokra utalva – „nem érinti az egyes tagállamok biztonság- és védelempolitikájának egyedi jellegét”. Az írek kedvéért ezt egy külön jegyzőkönyvben is megerősítették és kimondták, hogy a közös védelempolitika nem érinti a szigetország katonai semlegességét. Az alapszerződés a NATO elsődlegességét is rögzítette, ugyanakkor a védelmi cikkben nincs olyan területi megkötés, mint a NATO-nál a Ráktérítőtől délre. (Az Egyesült Államok ezzel védte magát, hogy az európaiak ne rángathassák bele a gyarmati háborúikba.)
Josep Borrell és Olaf Scholz német kancellár szerint is mindent meg kell tennie a többieknek, ha a két skandináv országot támadás érné.
(Sztáray Péter külügyi államtitkár azzal indokolta a svéd NATO-csatlakozás jóváhagyásának késleltetését, hogy ha beengedjük őket, és konfliktus alakul ki, akkor magyar katonákat kellene odaküldeni, holott ez az EU-tagságuk miatt az általános értelmezés szerint már most is igaz.) Magdalena Andersson svéd miniszterelnök ráadásul arról beszélt, hogy a kölcsönös védelem fordítva is igaz: Svédország ugyanúgy segítene, az uniós szerződés védelmi cikke miatt pedig valójában nem semlegesek. Vagyis – legalábbis svéd részről – átértelmezte azt, valójában mit takar a kivétel a védelempolitika „egyedi jellegéről”.
Az orosz invázió így nemcsak a NATO, hanem az uniós védelempolitika megerősítését hozta magával, ami láthatóan nem tetszik a Kremlnek: az AP szerint Szergej Lavrov orosz külügyminiszter egyenesen arról beszélt, hogy az EU „rekordsebességgel militarizálódik”, alig lát különbséget közte és az észak-atlanti szövetség között.