Ideje nemzetegyesítő megoldást találni a határon túliak képviseletére
A Tisza Párt kétharmados győzelmével páratlan alkalom nyílt a választási rendszer teljes újragondolására is. Ennek részeként átalakításra szorul a külföldön élő állampolgárok szavazása is, amelyről a Telexen zajlott is külön szakmai vita és újabban az NVI is szorgalmazza az egyenlőtlenségek felszámolását. A határon túliak választójoga nemcsak az eljárási egyenlőtlenségek miatt, hanem tartalmában is jókora dilemmákat vet fel.
A politikai közösség határait, amelyeken belül az általános választójog értelmezhető, minden állam saját értékrendje szerint szabályozza. Legfontosabb iránymutatók ebben a kérdésben az állampolgársági elv és a területi elv. Az előbbi alapján fő szabályként választójoggal bír egy ország minden polgára, attól függetlenül, hogy hol él a világban. A másik út, hogy az állam vagy önkormányzat területén élők szavazhatnak, függetlenül attól, hogy melyik állam polgárai. Az elmúlt évtizedekben egyre több állam mozdult el tisztán az állampolgárság elve irányába országos szinten. Magyarországon a 2014-es országgyűlési választás óta szavazhatnak azok az állampolgárok, akik hivatalosan külföldön élőnek számítanak, azaz nem Magyarországon van az elsődleges lakcímük. Ezzel szemben helyi szinten egyre elfogadottabb a területi elv, miszerint az önkormányzati választáson azok szavazhatnak, akik annak területén laknak. Magyarországon is választó és választható helyi önkormányzatoknál minden uniós állampolgár, valamint választó minden menekültként elismert és huzamosabb tartózkodási jogosultsággal bíró személy.
Az állampolgárság révén megszerzett választójog visszavonása egy modern demokratikus országban szinte példátlan lenne. A jogállami elvek szempontjából erősen kétséges lenne ez a lépés, aminek támogatottsága belföldön is lényegesen csökkenni látszik. Egyetlen körülmény van, ami ez a lépést indokolhatóvá tenné (az általános választójog szűkítését rosszalló íratlan normákkal szemben): ha nem csupán a választójog korlátozására, hanem egyben kiterjesztésére is sor kerülne. Magyarországon azonban aligha várható az áttérés az állampolgársági elvről a területi elvre – azaz az országban élő külföldiek számára a szavazati jog megadása fő szabályként – így ezt a lehetőséget nem érdemes részletesen tárgyalni. Minden szempontból előremutatóbb lenne a választójog korlátozása helyett a határon túli választópolgárok képviseletének tartalmi reformja.
Jelenleg a külföldön élők képviselete kétféle deficitben szenved:
A szavazatuk értéke nominálisan feleakkora, mint egy belföldi szavazónak (egyéni és pártlistás szavazólap helyett csak pártlistásat kapnak, amivel a szavazatuk absztrakt értéke kb. 2/7-e egy belföldi szavazónak). Ez explicit plurális szavazás (ami szembemegy az egyenlő választójog alapelvével), de a hatályos Alaptörvénynek ez a megoldás megfelel, mivel „sarkalatos törvény a választójogot, vagy annak teljességét” belföldi lakóhelyhez kötheti.
A határon túli választók, legyenek azok „külhoniak” vagy kivándorlók, nem rendelkeznek beazonosítható képviselőkkel az Országgyűlésben.
Fontos észrevenni, hogy a két problémát lehet külön-külön is kezelni. Ugyanis, még ha a választójog egyenlősége nem is cél, akkor is indokolt lehet annak tartalmi reformja. Fordítva pedig, a választójog effektív egyenlőségének megadása sem garantálná feltétlenül az érdemi és beazonosítható képviseletet a határon túl élőknek.
Ez a cikk arra kíván néhány lehetőséget bemutatni, hogyan lehetne a határon túl élő állampolgárok érdekeit megjeleníteni az Országgyűlésben vagy a kormányzat környékén. A jelenlegi rendszer ugyanis a fenti deficitek miatt nem valódi kompromisszum, hanem „mindkét világ legrosszabbika”.
Külhoni parlament
Franciaországban nemcsak a Nemzetgyűlésben van 11 határon túli választókerület, de a világ minden szegletében úgynevezett konzuláris választásokat tartanak, amiken a határon túliak saját képviselőket választanak. A külföldön élő franciák gyűlését (Assemblée des Français de l’étranger) számos alkalommal módosították, hol közvetlen, hol közvetett választással alakult meg a magyarul akár „külhoni parlamentnek” nevezhető képviselő-testület.
Külhoni parlamente(ke)t Magyarországon is létre lehetne hozni, különös tekintettel a határon túli állampolgárok különböző csoportjaira. Egy ilyen testületbe a világ különböző régióiban élő magyar állampolgárok saját képviselőket választhatnának. A magyar helyzet specialitása miatt megfontolandó lehet akár két részre osztani a külhoni parlamentet, mivel a levélszavazatok túlnyomó többsége jelenleg Romániából és más környező országokból érkezik és csak kis része a például Nyugatra vándorolt magyar állampolgároktól (akik gyakran nem jelentkeznek ki az utolsó belföldi lakcímükről, így nem szavazhatnak levélben). Az intézmény beindításánál érdemes lenne törekedni arra, hogy ne élesedjen ki egy „akiket (akik felmenőit) a határ lépett át” vs. „akik átlépték a határt” ellentét. Ha az első csoport létszáma miatt a kezdetektől dominálná a külhoni parlamentet (különösen, ha csak azért, mert a legelső választásra a második csoport tagjai még nem regisztráltak elég nagy arányban), akkor sokan érezhetnék úgy, hogy az intézmény nem tudja eléggé a külhoni állampolgárok összességének képviseletét megfelelően ellátni.
Külföldön élő magyarok szószólói
Jelenleg a 13 nemzetiségnek van országgyűlési szószólója, akiket elvileg az országgyűlési választáson választanak. Azonban ez nem valódi választás, mindössze arról van szó, hogy a képviselői mandátumot nem szerző nemzetiségi listákon az első helyen álló személyek lesznek szószólók. Természetesen ez a rendszer is vállalhatatlan és reformra szorul (illetve az EJEB szerint is jogsértő), és ebben a formában nem lehet modellje határon túli szószólók választásának. A szószólók intézménye azonban önmagában nem elvetendő: a szószólóknak, a képviselőkkel ellentétben, nincs szavazati joguk az Országgyűlésben, de egyéb módon részt vesznek annak munkájában.
Határon túli egyéni választókerület
Szószólók helyett lehetnének akár teljes jogú képviselői a Magyarországon kívüli lakcíműeknek. Itt alapvetően a jelenlegi, vegyes rendszerből is kiindulva 3 lehetőség adódik: határon túli egyéni képviselők, határon túli listás képviselők, vagy mindkettő.
Ha a listás szavazás helyett a határon túli választók egyéni képviselőkre szavaznának, saját körzetükben vagy körzeteikben, azzal önálló képviseletet kaphatnának a mostani listás megoldás helyett. De ki hallott még határon túli választókerületekről? Jó pár európai ország lakói, például a már említett 11 francia határon túli egyéni, egymandátumos választókerület okán. De nem csak Franciaországban van ilyen. Litvániában, ahol a magyarhoz hasonló vegyes rendszert használnak, a listás szavazat mellett van egy egyéni képviselője az összes külföldön élő állampolgárnak a 70 belföldi egyéni kerület és a 70 listás parlamenti hely mellett. A többi EU-s országból pedig jó pár helyen azért nincsenek határon túli egyéni kerületek, mert határon túli listás kerületek vannak helyette.
Határon túli listás választókerület
A külhoni egyéni választókerület(ek) lehetősége mellett a külhoni listás kerület létrehozása is egy lehetséges alternatíva. A jelenlegihez hasonló vegyes rendszerben a kettő nem is zárja ki egymást. Mégis célszerű inkább vagy az egyikben, vagy a másikban gondolkodni, mivel akkor lehet a kevés rendelkezésre álló mandátumot valóban reprezentatív módon elosztani. Ha a belföldieknek nominálisan „két szavazatuk” van és a külhoniaknak „csak egy”, az még nem kell hogy a képviseletük súlyát is feleakkorában határozza meg. Ez még továbbra sem tiszta egyenlő választójogot jelent, az egyenlőségtől való eltérést szükség esetén a differenciált képviselet igényével lehet indokolni. Ha mandátumok száma szerint megközelítőleg azonos számú választópolgár jut belföldön és külföldön is egy képviselőre, akkor pedig lehet azt mondani, hogy a képviselet súlyban egyenlő, de jellegben más.
A határon túli listás választókerület abban különbözik a külhoniak jelenlegi (országos) listás szavazatától, hogy dedikált képviseletet jelentene. Az egyéni kerületekhez hasonlóan azonosítható lenne, hogy mely képviselőket választották a külhoniak.
Az első kérdés, hogy hány mandátumot jelentsenek összesen. Ha az egyenlő választójog a cél, a mandátumok számának arányosnak kell lennie a választópolgárok vagy a leadott szavazatok számával. A korábbi választási eredmények szerint ez Magyarországon kb. 10 mandátumot jelentene.
Akár arányos, akár fix mennyiségű (10-nél kevesebb) mandátum járna a határon túliaknak, a következő kérdés, hogy hány választókerület legyen. Ideológia szerint akkor lehet legjobban reprezentálni a szavazókat – az arányos formulát adottnak véve –, ha egyetlen, minél több mandátumos kerület van. De cél lehet a földrajzilag differenciált képviselet is, a világ különböző szegletein elő magyaroknak különböző képviselők biztosításával. Néhány külföldi példa:
- Portugáliában a két választókerület van: európai és Európán kívüli;
- Olaszországban négy (volt a legújabb reform előtt): Európa, Észak-Amerika, Dél-Amerika és a világ többi része;
- Romániában, Görögországban és Horvátországban egy.
Magyarország esetére egy alternatív megoldás lehet például a következő: kettős állampolgárságot tiltó országok számára egy kerület, a (többi) szomszédos ország számára egy másik és a világ többi részén élők számára egy harmadik kerület. A kerületek mandátumszámát lehetőleg a népesség- vagy a szavazatszámokhoz arányosan, vagy attól esetleg kicsit a kisebb lélekszámú kerületek javára eltérve lenne érdemes megállapítani.
Egységes szavazás
Egy választási reformmal arra is lehetőség nyílhat, hogy teljesen megkülönböztetés nélkül szavazhasson minden állampolgár határon innen és túl. Ha a mostani rendszerben akarnánk ezt megvalósítani, ez határon túli egymandátumos egyéni választókerületek kialakítását jelentené. A gyakorlatban azonban a jelenlegi választási rendszer visszásságaira mutatna rá erősebben, ha ezt bevezetnék, ugyanis az eddigi szavazati arányok fennmaradásával az egyéni mandátumokon felül rengeteg „győzteskompenzációs” szavazatot hozhat ez a megoldás. Az egységes választójog a gyakorlatban is sokkal egyértelműbben az egyenlőséget tudná szolgálni egy arányos (akár vegyes arányos) rendszer keretében.
A legteljesebb egyenlőség viszont az lenne, ha nem is lenne külön választókerület a határon túliaknak, hanem minden állampolgár egyetlen választókerületben választ arányos képviselettel Országgyűlést. Ezzel a megoldással viszont elvész a specializált, dedikált képviselet a határon túliak számára is. Ezt úgy lehetne visszacsempészni a rendszerbe, ha a küszöb és a jelölési szabályok kedvezők lennének határon túliak érdekeit képviselő pártok vagy jelöltek indulására. Alternatíva lehet a listás szavazáson belül olyan speciális szabályok előírása, amelyek szerint a pártok kötelesek lennének megnevezni a határon túliak képviseletére jelölt személyeket a listáikon.
A választás jellege és a választási rendszer
A fenti lehetőségek mindegyikében fontos kérdés, hogy pontosan milyen jellegű választás a cél és ennek megfelelően milyen lenne a választási rendszer. Ez ugyanis meghatározza a képviselet minőségét is.
Eldöntendő kérdés, hogy a belföldi pártokat, vagy kifejezetten külhoniakat képviselő pártokat szeretnénk elsősorban látni versenyezni a külhoni parlamenti vagy országgyűlési mandátumokért. Mindkettő mellett szólhatnak érvek.
A belföldi pártok kizárólagossága, mint az egyik végletes opció, egy választástechnikai pluszlehetőséget tartogat magában az Országgyűlés esetében. Lehetőség nyílna olyan mandátumkompenzációra, ami szerint a parlamenti pártok erőviszonyairól kizárólag a belföldi szavazatok döntenének. Ebben az esetben a határon túliak képviselete a frakciókon belül, nem pedig azokon felül jelenne meg.
A másik véglet, hogy magyarországi pártok egyáltalán nem indíthatnak hivatalosan jelöltet a határon túliaknak dedikált mandátumokra. Ideálisan a választáson eleve nemcsak listákra lehetne szavazni, hanem a listákon konkrét személyekre is (nyílt lista), így erősítve a képviselők és képviseltek közötti kapcsolatot. A listás választásnak sem kell kizárnia a független jelöltek indulásának lehetőségét, több ország is engedi, hogy jelöltek „egyszemélyes lista” módjára jelöltessék magukat.
Szószólók választására az is egy opció, hogy a külhoni parlament delegál szószólókat, de valódi közvetlen választásra is lenne lehetőség. Ha a választás az országgyűlési választással együtt történik, akkor annak sokkal inkább pártpolitikai jellege lenne. Ebben az esetben lehetne akár 10-15 szószóló nyílt listás rendszerben. Ha cél lenne valamennyire pártpolitika-mentesíteni az intézményt, lehetne a szószólókat az országgyűlési választástól eltérő időpontban választani, például mindig 2 évvel az előző után. Ebben az esetben inkább érdemes megfontolni 2-3 kerület kialakítását, aminek mindegyikében több szószóló lenne választható.
Határon túli egyéni képviselők választása történhetne rangsorolós-arányos egyetlen átvihető szavazattal (STV). Ezt javasolta 2017-ben a Közös Ország Mozgalom és 5 ellenzéki parlamenti párt két határon túli képviselő választására.
A különböző megoldások nem zárják ki egymást
A fenti lehetőségek számos módon kombinálhatók, például a már említett módon delegálhatna szószólókat a külhoni parlament (vagy ha van felsőház, francia példára oda delegálhatna tagokat), vagy vegyes rendszerben egyéni és listás szavazat is lehetséges (mint Litvániában), ami egységes lenne a belföldiek lehetőségeivel. Egy tisztán (területi) listás rendszerben egységes és egyenlő választójogot jelentene a fenti, külön listás választókerületi megoldás is, feltéve, hogy a választott képviselők száma arányos a választók létszámához és a szavazási formula is egységes (Horvátországban volt korábban egy ilyen).
Bár a téma sokakban ma is erős indulatokat vált ki, ezek hosszú távon nem a kikerülésével, hanem a megoldásával csillapíthatók. A megoldás annak felismerésével kezdődik, hogy a jelenlegi rendszer az egyenlőtlenségeivel és az érdemi képviselet hiányával a legrosszabb kombináció. Konszenzusos megoldáshoz a levélszavazás-beli egyenlőtlenségek felszámolása mellett szükség lesz a képviselet kérdéseit is megtárgyalni.
A szerző jogász-közgazdász, a Választás tudásbázis szerzője.
