Nem a NER stabil, hanem a hibrid rezsim

Lehet egy ország mérsékelten demokratikus? A jogállamiságnak vannak fokozatai, vagy az vagy van, vagy nincs? Elméletben nem lehet, de a gyakorlatban nagyon is, ez a hibrid rezsim, és nem is kell messzire menni érte: az MTA doktora, alkotmányjogász Jakab András és a jogszociológus, kriminológus Győry Csaba szerint Magyarország egy ideje már ezzel a megnevezéssel írható le.

A jogállamnak nincsen definíciója az igazságügyi miniszter szerint, de ez nem jelenti, hogy ne lehetne akár mérni is, hogy mennyire létezik egy adott országban jogállamiság.

Valójában nem egyetlen elemből áll: a jogállamiságtól a diktatúráig vannak átmenetek, aszerint, hogy a jogállamiságot jelentő követelménylistából egy ország mennyit teljesít. Félúton van a hibrid rezsim, „egy sajátos jellegzetességgel bíró rezsimtípus” – mondta Jakab András.

Demokratikus forma, informális tartalom

Ránézésre nem lehet megmondani egy országról, hogy jogállamnak tekinthető-e. Az intézményi forma ugyanis csak egy elem a sok tényező közül: parlament, választás, alkotmány és alkotmánybíróság van egy hibrid rezsimben, sőt egy diktatúrában is. Kérdés, mennyire szereznek érvényt valódi funkciójuknak. (Nem véletlen, hogy a '70-es évek disszidens szovjet demokratikus mozgalmainak egyik jelszava épp az volt, hogy „Tartsátok be a szovjet alkotmányt!”.)

„Hibrid jogrendekben a formális szabályok sokban hasonlítanak a liberális demokráciákra, de az informális elemek terén a gyakorlat és a narratívák terén jelentősen eltávolodnak. Ezért van szó köztességről” – mondta Jakab, megjegyezve, hogy a liberális nem pártpolitikai jelző, hanem alkotmányjogi értelemben használandó.

A demokráciát épp ezért lehetetlen exportálni: a formális kereteken túl fontos, hogy miről és hogyan vitatkozik a társadalom, hogyan ítélik meg a korrupciót, mennyire mer az egyén kiállni a jogaiért, milyen a jogászi attitűd, mert mindez hatással van arra, hogyan működhetnek a jogi intézmények.

Telefonjog a törvény betűjével szemben

A hibrid rendszer nem akar mindenbe és mindig beleszólni, a jogállamot néha hagyja érvényesülni – más kérdés, hogy jogállami működésnek tekinthető-e, ha a jog csak azért érvényesül, mert a hatalom úgy dönt, hogy ennek az adott helyzetben utat enged – hívta fel a figyelmet Győry Csaba, aki Ernst Fraenkel kettősállam-elméletét hívta segítségül a hibrid rezsim leírásához. (Fraenkel erről a náci Németországban írta meg munkáját, aki zsidóként a saját bőrén érezhette a kettősséget: ügyvédként nem praktizálhatott volna a származása miatt, ám 1938-ig ezt mégis megtehette, mert egy ideig kivételt kaptak azok a zsidók, akik harcoltak az első világháborúban. Az ő elmélete akkor visszhangtalan maradt, mert a náci Németország a hibrid rezsimből hamar átcsapott a totális diktatúrába. A leírás inkább a 80 évvel későbbi, demokráciadeficites rendszerek jellemzésére alkalmas.)

Győry azzal a paradoxonnal foglalkozott, hogyan tud egy intézmény egyszerre joghoz kötötten és annak megtagadásával működni. Ez ugyanis még diktatúrában sem lehetetlen.

A kettős állam nem egy párhuzamos intézményrendszert jelent, hanem azt, hogy ugyanazok az intézmények a hibrid rezsim számára lényegtelen ügyekben hagyják érvényesülni a jogot, releváns politikai ügyekben viszont a jogállamot felfüggesztve működnek. Ez az orosz informális szóhasználatban a „telefonjog”, azaz, amikor a bíró felülről informális utasítást vár az ítélethez – mondta Győry. Az ellenzéki Alekszej Navalnij elleni perben szó szerint ez történt. Oroszországban a jogállami formán túl talán nem is volt valódi közeledés a demokrácia felé – legfeljebb a hatalom monopóliumát nem sikerült a '90-es években megszerezni, így több potenciális autokrata rezsim kiépítését célzó erő küzdött egymás ellen, vagy azok a demokraták, akik a demokrácia védelmére hivatkozva függesztették fel a jogállamot egy-egy kedvező választási eredmény erejéig – Magyarországon és Közép-Kelet-Európában viszont informális elemekben is közelített a társadalom a liberális demokráciához.

Az előadók szerint viszont 2010 óta az informális elemek fokozatosan távolodnak a jogállamiságtól és a demokrácia ideáitól – és nem csak Magyarországon, bár a térségben itt a leglátványosabb az intézményi leépülés:

Erősödést csak Észtország és Litvánia mutatott fel, Csehország magas szinten van, bár hullámzó, Szlovénia pedig enyhén esett.

Jakab szerint Magyarország esetében arról van szó, hogy a Nyugathoz tartozásban nincsen konszenzus az elitben és az EU-tagság megszerzése után már eltűnt a motiváció, hogy mindenben igyekezzen megfelelni a jogállamiság követelményeinek. „EU-tagként levettük a maszkot, megmutattuk, milyen jogi kultúránk van és mi az, ami megtehető intézményépítési szempontból ebben az országban” – mondta Jakab.

Ezzel szemben a balti államokban konszenzus van abban, hogy minden tekintetben el kell távolodni a szovjet múlttól, így ez továbbra is hajtóerő arra, hogy alkotmányjogi értelemben liberális demokrata államot építsenek ki – továbbá a skandináv hatás is erős.

Nem összeomlik, hanem korhad

„Apróbb pontokon a formális szabályokban is vannak problémák, de ebből nem értető meg, mi történik Magyarországon. Ehhez sokkal fontosabbak az informális elemek” – azaz, hogy mennyire igyekszik egy intézmény megfelelni a politikai elvárásnak, mennyire képes megvédeni az autonómiáját, például, ha a legfőbb ügyész pártkötődésétől függően indulnak vagy nem indulnak nyomozások, ha az Állami Számvevőszék szelektíven alkalmazza a pártfinanszírozást, vagy ha az egyetlen párt által delegált tagokból álló médiatanács döntései tendenciózusak.

„Nincs drámai pont. Sok-sok apró kis lépés van, informális elemek, amelyek erodálják a jogállamiságot” – mondta Jakab, visszacsúszással leírva az elmúlt tíz évet. A fokozatos leépülés azonban azt is jelenti, hogy nem jön el a pillanat, amikor mindenki ráébred, hogy valójában már nem jogállamban él.

Szerinte a kormány antikommunista retorikája ellenére jogelméleti szempontból nagyon hasonlít a szocialista normativizmushoz. „A jogot csak a politika eszközeként fogjuk fel, és nem pedig a politika korlátjaként.”

Formát betartva is leépíthető a demokrácia

Önmagában legitim lehet a kétharmadra való hivatkozás, az elv, hogy megteszi a hatalom azt, amit megtehet – vélte Győry, húzva azonban egy határvonalat, pontosabban egy sávot, amin túl már erodálódik a jogállam.

Ha az alkotmánybíróság alkotmányellenesnek minősít egy törvényt, és azt egyszer felülírja a kétharmad azzal, hogy alkotmányba vési az adott törvényt, az még belefér. Ha azonban ezt rendszeresen teszi – formálisan a szabályokkal élve –, azzal megfosztja funkciójától, így értelmetlenné teszi az alkotmánybíróság intézményét.

Jakab szerint azonban ezek a formális retorikai elemek nem következetesek: a rendszer működése „végtelenül pragmatikus”. Ha a korábbi lépések még megmagyarázhatók is kádárista jogfelfogással, az utóbbi hetek hatalomgyakorlási módja, az állami vagyon pártközeli alapítványokba való átpakolása már egyértelműen szituatív, pragmatikus hatalomgyakorlási módot tükröz. „Elhangozhatnak legitimációs formulák, de az ellenkezőjük is.”

Ilyen legitimációs formula a „nemzeti tőkések” megteremtése – a Fidesz-közeli Századvéget vezető Lánczi András 2015-ben ezzel a céllal magyarázta a korrupciónak látszó jelenséget, az irányított tendereket – Jakab szerint azonban valójában nem nemzeti tőkésekről, hanem csupán a NER-hez közeli emberek feltőkésítéséről van szó.

Van jogorvoslat, csak későn

A Salzburgi Egyetemen az osztrák alkotmányjog professzoraként is tevékenykedő Jakab a CEU példáját hozta arra, hogyan tudja a kormány a jogot kihasználva elérni célját. Az amerikai egyetem működéséhez egy módosított törvény előírta, hogy ahhoz nemzetközi szerződést kell kötni, amire azonban az államot nem lehet kényszeríteni. „Az államigazgatás ezt a diszkréciós lehetőséget önkényesen használta ki, vagyis jogsértő volt. Csak ennek a nemzetközi jogsértésnek az orvoslására nincsen hatékony mechanizmus.” Meg lehetett ugyan támadni alkotmánybírósági indítványban. Az alkotmánybíróság ezt nem utasította el kapásból „az orosz megoldás lett volna”, helyette arra hivatkozott, hogy be kell várnia az Európai Unió Bíróságának döntését. Az EUB tavaly októberben el is marasztalta Magyarországot – mellesleg az alkotmánybíróság azóta sem döntött –, de már mindegy is, hiszen kifutott az időből a CEU, így Bécsbe költözött. „Ez megvilágítja a működési mechanizmusát ennek a jogrendnek.”

NER mehet, jogi kultúra marad

Az előadók szerint „nincs gordiuszi csomó”, amit átvágva meg lehet teremteni a jogállamot – ez tehát nem egy választási eredményen múlik. Ráadásul egy működő – vagy abba az irányba tartó – jogállamból is lehet totális diktatúra néhány év alatt, de ellenkező irány is lehet, Győry szerint az 1920-as évek Bethlen-konszolidációja vagy a 60-70-es évek Kádár-rendszere is afelé tartott, igaz, egyik sem érhetett el az akkori mércével sem a jogállamiság szintjére. Németországnak és Ausztriának is „nehéz menet volt” oda eljutnia a második világháború után.

A pesszimista és a mérsékelten optimista között ingadozó előadók – akik így némiképp kiléptek a tudományos elemző szerepéből – ellentmondásosan ítélték meg az ország berendezkedésének várható alakulását. Az, hogy miért éppen ebbe az irányba kanyarodott a rendszerváltás után 20 évig a liberális demokráciákhoz inkább közelítő rendszer, csak részben derült ki az egyértelmű értékítéleteket is hangoztató előadásokból. Nem merültek fel azok a külső körülmények – pénzügyi válság, migrációs válság, középosztályok leszakadása a nyugati világban, Európa globális politikai és gazdasági súlyának visszaszorulása, a közép-európai államok bennragadása a közepes jövedelem csapdájába –, amelyek miatt kevésbé vonzó a nyugati példa, mint volt a rendszerváltáskor.

Jakab egyrészt arra jutott, hogy a hibrid rezsim természetéből adódóan ingatag, mert a hatalom megszerzése érdekében egy idő után durvább lépéseket kell megtennie, így átcsúszik a diktatúrába, vagy nem lépi meg, és elveszíti hatalmát, ami a rendszer végét jelenti. Másrészt azt állapította meg, hogy a rendszer stabil is lehet, hiszen az informális elemek, a jogi kultúra valójában kedvező ennek a rendszernek a kialakulásához, még akkor is, ha a társadalom többsége nyugatos.

Győry szerint a hibrid rendszer Magyarországon stabil lehet, ez azonban nem azonos a NER-rel. „A rögzült intézményi gyakorlatok megváltoztatása nehéz, és nem formális jogi kérdés. Lehet rajta barkácsolni, ügyészi szervezetben például lehetne nagyobb autonómiát biztosítani, megszabadulhatnánk a szovjet ügyészségtől örökölt alárendeltségi viszonytól, de a lényeg az informális gyakorlat, amin nehéz változtatni.”

Ez viszont azt is jelenti, hogy a hibrid rezsim „vonzó hatalomgyakorlási mód marad a mindenkori hatalomnak”. Nehéz elérni, hogy „ne csak az arcok változzanak, hanem a működés módja is”. Győry szerint valós veszély, hogy új arcokkal egy újabb NER jön létre.

„Magyarországon ez a játszma még nem zárult le” – mondta a jogszociológus, megjegyezve, hogy egyelőre úgy tűnik, hogy a hibrid rezsim magyar formája beilleszthető az EU-ba, legalábbis egyelőre elviseli. „Ennek van egy játéktere, belefér, hogy egy ideig kísérletezzünk, de ez nem jelenti azt, hogy az EU annyira fogatlan, mint amilyennek láttatja magát.”