Amit elloptam, az már az enyém – kormányzati alapítványok az örökkévalóságnak

A már a római jogban ismert, vagyis több ezer éve létező alapítványok rendeltetése az volt, hogy valamely jótékony – „kegyes” – cél megvalósítására vagyont juttassanak. Vagyis olyan vagyontömegről van szó, amit annak eredeti tulajdonosa kifejezetten valamely nemes cél megvalósítására szánt, például iskola vagy kórház pénzzel történő támogatására. Leegyszerűsítve: az a különbség az alapítvány és az adomány között, hogy az utóbbi egyszeri pénzjuttatás, míg az alapítvány a támogatást folyamatosan nyújtja. Éppen emiatt alakult ki az a jogi megoldás, hogy az alapítvány, amit úgy is szokás nevezni, hogy célvagyon, önálló jogi személyiséggel, vagyis saját szervezettel és képviselettel rendelkezik. Az alapítvány képviseletét a kuratórium látja el.

Bárki joggal kérdezheti, hogy miért foglalkozunk az alapítványok jogtörténetével és rendeltetésével. A válasz roppant egyszerű: a közpénzek soha korábban nem tapasztalt mértékű elszívásának az alapítványok váltak Magyarországon a kulcsszereplőivé. Mindez nem előzmények nélküli, hiszen a Magyar Nemzeti Bank már 2014-ben elkezdte a Pallas Athéné alapítványok létrehozását. Akkor összesen mintegy 267 milliárd forint értékű közvagyon került alapítványokhoz. Elsőként éppen a Transparency International Magyarország mondta ki, hogy ez nonszensz. A kormánypárt akkor megkísérelte törvénybe iktatni és meggyőzni a közvéleményt arról, hogy ami egyszer a jegybanki alapítványoké lett, az „elveszítette közpénz jellegét”. Az általunk kezdeményezett és megnyert pereknek óriási szerepe volt abban, hogy ez végül nem történt meg. Előbb az Alkotmánybíróság állapította meg, hogy a jegybanki alapítványok közfeladatot ellátó szervezetek. A Közbeszerzési Hatósághoz intézett beadványunk hatására pedig a Közbeszerzési Döntőbizottság kimondta, hogy ezek az alapítványok kötelesek közbeszerzési eljárást lefolytatni.

Csakhogy a szellem már kiszökött a palackból, és 2019-ben a kormány is rákapott az alapítványozásra. Az első fecske a Budapesti Corvinus Egyetem volt, amelynek fenntartására a kormány előbb alapítványt hozott létre, majd két lépésben ennek az alapítványnak ajándékozott a Mol és a Richter állami részvényeiből 10-10 százalékot. Ezt követte a csak nevében hasonló Mathias Corvinus Collegium. A jövő nemzedékek elitképzőjének megálmodott káderkeltetőt működtető alapítvány szintén kapott 10-10 százalék Mol és a Richter részvényt. Mindez 2020-ban történt és a két alapítványnak juttatott állami vagyon közel 600 milliárd forinttal rövidítette meg az államkasszát. A Transparency International Magyarország már akkor tiltakozott.
Azóta felgyorsultak az események, a napokban már a 32. állami alapítvány létrehozatala várható, az államtól elvont vagyon mértéke is ennek megfelelően növekszik. A még az államnál maradt Mol és Richter részvények, számos további egyetem épületei, de ménesbirtok, ingatlanok és még sok minden más is kikerül a közvagyonból.

A kormány ezekhez a nagyívű elképzelésekhez új jogi formát hoz létre. Az alaptörvényi védelemmel is megerősített „közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokra” vonatkozó szabályozást éppen most alakítják át. Erről az alapítványi formáról le lehet szögezni, hogy ilyen – a hatályos jogrend szerint – márpedig nincsen. Törvényeink értelmében alapítvány nem hozható létre elsődlegesen gazdasági célra, és alapítvány nem láthat el elsődlegesen üzleti feladatot. Márpedig az állam által alapítványokba szervezett óriási vagyontömegnek a kezelése elsődlegesen üzleti és gazdasági megoldásokat igényel. Nem véletlen, hogy az újfajta alapítványokra nem vonatkozik a gazdasági tevékenység tilalma. Csakhogy ha ez a tilalom nem érvényesül, akkor valójában nem beszélhetünk alapítványról. A jogi forma, amit a kormány most tervez létrehozni, az tulajdonképpen minden, csak nem alapítvány. Mi sem jellemzőbb, minthogy a törvényjavaslat, miközben arra kötelezi a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokat, hogy a nekik juttatott állami vagyont fordítsák a közfeladatra, illetve a közérdekű célra, megengedi, hogy a „piaci magánbefektető elvével összhangban gazdálkodási tevékenységet” végezzenek.

Mivel közvagyonról van szó, a vagyonkezelés közfeladat. Az állam a közfeladatokat a jelenleg hatályban lévő államháztartási szabályozás értelmében elsőrendűen költségvetési szervek útján látja el. Minden más megoldás, így például államháztartáson kívüli szervezetek bevonása, csak kisegítő jelleggel megengedett.

Amit elloptam, az már az enyém

De vajon miért olyan fontos a kormánynak az, hogy alapítványnak nevezzék az ezermilliárdokban mérhető értékű állami vagyont kezelő szervezeteket? A válasz kézenfekvő: az alapítványok önálló jogi személyisége a lényeg. Ez ugyanis a gyakorlatban azt jelenti, hogy az a vagyon, ami egyszer alapítványhoz került, többé nem vonható vissza. Ez az állítás bármely alapítvány esetében érvényes, a konkrét helyzetben pedig azt jelenti, hogy amit az állam ezeknek a vagyonkezelő alapítványoknak ad, azt többé nem lehet állami vagyonná visszaalakítani. Sőt az alapítványt nem lehet megszüntetni, a törvény ugyanis nem engedi meg azt, hogy az alapító meggondolja magát. A kormány nyilván arra spekulál, hogy amit most alapítványoknak ad, azt a következő kormányok sem vehetik vissza.

Annak érdekében, hogy hatalomváltás esetén is a jelenlegi berendezkedés érdekkörében maradjon az állami vagyon kezelése, a kormánynak hozzá hű embereket kell az alapítványok vezetésébe juttatnia, és őket leválthatatlanná kell tennie. Ehhez nem is kell más, mint hogy az alapítványok kuratóriumai, vagyis az ügyvezető szervek megkapják az alapítói és a vagyonkezelői jogokat. A kuratórium egymaga lesz jogosult dönteni az alapítványok jövőjéről, valamint az alapítványoknak ajándékozott vagyon sorsáról. A vagyonnal, amint erre már utaltunk, „piaci magánbefektető” módjára, szabadon gazdálkodhat, a vagyontárgyakkal szabadon rendelkezhet.

Az első vezetői garnitúrát a kormány nevezi ki, ezt követően a kuratóriumok tagjai maguk döntenek a megüresedő helyek feltöltéséről. A kormány feltehetően arra játszik, hogy a hozzá lojális emberek a jövőben, ha bármelyikük kiesik, majd magukhoz hasonló személyek kiválasztásával gondoskodnak az utánpótlásról. Így akár az idők végezetéig a hatalom jelenlegi birtokosaihoz hű személyek irányítása alatt marad mindaz a vagyon, amit most az alapítványoknak juttatnak. A kuratórium számára egy valami tilos: a ráruházott alapítói és vagyonkezelői jogokról nem mondhat le és e jogait nem adhatja át másnak.

Az alábbi példával szemléltetjük mindennek a jelentőségét. Képzeljünk el egy részvénytársaságot, amelynek a tulajdonosa az igazgatóság kinevezése után minden tulajdonosi jogát visszavonhatatlanul az igazgatóságra ruházza, egyben megtiltja, hogy az igazgatóság lemondjon ezekről a jogokról. Az igazgatóság bármit megtehet a céggel és annak a vagyonával és még leváltani sem lehet, hiszen az erre vonatkozó jog is az igazgatóság kezébe került. Az ilyen cégtulajdonost a rokonai okkal utalnák elmegyógyintézetbe. Az állam most éppen így jár el a nemzeti vagyon tekintélyes részével.

Visszaszerezhető-e a vagyon?

Ha nem félne attól, hogy a terve mégsem jön be, a kormány nyilván nem igyekezne mindent görcsösen túlbiztosítani azért, hogy a most csúcsra járatott folyamatot később se lehessen visszafordítani. A megszüntetés és a vagyon visszavétele ellen nem kell külön védelemben részesíteni a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokat, ezeket az intézkedéseket ugyanis a törvény jelenleg is tiltja. Arról pedig kétharmados többséggel kőbevésett követelmények előírásával gondoskodik az elfogadásra váró törvényjavaslat, nehogy a jövőben bárki – például a vagyonkezelői feladatok elvonásával – „megpuccsolja” az alapítványokat. Az alapítványt érintő szabály, még ha sarkalatos törvénybe is foglalják, kizárólag akkor léphet életbe, ha azt magára az alapítványra vonatkozó és szintén sarkalatos törvény is megengedi. A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványnak az alapító okiratát is csak sarkalatos törvényben lehet megváltoztatni.

Vagyis kétharmados parlamenti többség nélkül semmit nem lehet majd tenni, és az is lehet, hogy a kétharmad birtokában sem sokat. A „közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványnak” ugyanis az alapító okiratát kellene átírni ahhoz, hogy megváltozzon az alapítványi vagyonkezelés. Csakhogy az alapító okirat módosítása olyan alapítói jog, amelynek a gyakorlására ezeknek az alapítványoknak a kuratóriuma visszavonhatatlan felhatalmazást kap.
A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokra vonatkozó törvény kétharmados parlamenti többséggel persze módosítható. Nem kizárt, hogy kétharmados döntések láncolatával az állam később visszaszerezheti az alapítói jogait, amelynek birtokában átalakíthatja az alapítványok működését. Így például megnyirbálhatja a kuratóriumok rendkívül túlméretezett hatásköreit, vagy például új tagok kinevezésével megváltoztathatja a kuratóriumok összetételét. De a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokat megszüntetni vagy a most hozzájuk kerülő vagyont visszavenni még az alapítói jogok birtokában sem lehet.

Olyan ugyan létezik, hogy az alapítvány megszűnik, erre akkor kerül sor, ha a célja megvalósult vagy lehetetlenné vált, illetve ha a tevékenységét legalább három éven át nem látja el. Ezek a megszűnési okok azonban a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok esetében értelmezhetetlenek, hiszen a közvagyon kezelése mint cél sosem szűnhet meg, nem is lehetetlenülhet el, és az sem képzelhető el, hogy ezek az alapítványok évekre teljes passzivitásba vonuljanak. De ha mégis, a megszűnésüket csak a bíróság állapíthatja meg és ennek feltételeiről kizárólag maguk az alapítványok értesíthetik a bíróságot. A kör tehát bezárult. Valószínűsíthető, hogy – ellenzéki győzelmet feltételezve valamelyik következő választáson – az államnak az sem lesz elegendő, ha, úgymond, birtokon belül kerül az alapítványokban.

Ennél már az is jobb megoldásnak tűnik, ha az állam később, persze sarkalatos törvényben, illetve az Alaptörvény módosításával, egyszerűen törli a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokra vonatkozó szabályozást és ezáltal felgöngyölíti az egész alapítványi machinációt. Ehhez persze egyfajta jogállami forradalom, de legalábbis alapítványi ellenforradalom szükségeltetik. Azzal is jó tisztában lenni, hogy ha ez be is következik, az alapítványok által a jövőben esetleg megtörténő felszámolásukig tett vagyonkezelői döntések ettől még érvényben maradnak. Vagyis ha a nekik ajándékozott vagyonból másnak juttatnak, az így elveszett vagyon már végképp nem lesz visszavehető.

No de miért akkora nagy baj ez?

De miért gond ez? Ha egyszer az új alapítványok közfeladatot ellátó szervek és a közérdeket kell képviselniük, akkor nem is különböznek az állami szervektől, hivataloktól. Annak meg igazán nincs jelentősége, hogy mostantól alapítvány útján gondoskodik az állam valamely feladat ellátásáról.

A helyzet az, hogy a különbség óriási, és a legnagyobb probléma éppen abban rejlik, hogy a közfeladat ellátása és az alapítványi forma sehogyan nem fér össze. A most kialakuló konstrukcióban az állam láthatóan önkényesen ugrál oda és vissza az alapítványok magánjogi jellege és a közfeladatként ellátott közvagyonkezelés között. Hogy ez jogilag mennyire nonszensz, azt az is mutatja, hogy az újfajta alapítványok egyszerre lesznek jogosultak az általuk ellátott közfeladat arányában költségvetési támogatásra, valamint arra, hogy a hozzájuk kerülő vagyonnal piaci magánbefektető módjára gazdálkodjanak.

Valószínűsíthető, hogy a most létrejövő közérdekű vagyonkezelő alapítványok is kötelesek lesznek közbeszerzési eljárást lefolytatni és megválaszolni a hozzájuk intézett közérdekűadat-igényléseket. Legalábbis ezért sikerrel lehet majd küzdeni a bíróságok előtt. Az azonban nem elég ok az örömre, hogy esetleg láthatóvá fogjuk tudni tenni a kibontakozó közvagyonkárosítás részleteit. Amit most művel a hatalom, az a közvagyon végleges elveszítésének a lehetőségét hordozza magában. Ez valóságos padlássöprés, az állami vagyon kifosztása.

A szerző a Transparency International Magyarország jogi vezetője