Érdemes egy alkoholistát tovább itatni?

Az elmúlt évek, és főleg a választási kampány egyik legfontosabb témája az EU-s pénzek kérdése volt. A Tisza egyik fő üzenete az volt, hogy az uniós pénzek felfüggesztésére az Orbán-kormány korrupciója miatt került sor, és hogy ők majd képesek lesznek „hazahozni” a forrásokat. Nem sokkal a választási győzelem után nagy csinnadrattával be is jelentették, hogy sikerült megegyezni az EU-val és garanciát kaptunk arra, hogy újra hozzájutunk az EU-s pénzekhez.

Ami fájóan hiányzik, az egy szakmai vita az uniós forrásokról. Úgy tűnik, mintha triviálisan igaz lenne, hogy az EU-s pénzek jók és hasznosak az országnak, ezért kár is beszélni erről a témáról. Az egyetlen dolog, ami számít, hogy kapjuk meg őket, hiszen pozitív hatásuk van a magyar gazdaságra.

De valóban így van? Kijelenthetjük ex cathedra, hogy a kohéziós források hozzájárulása pozitív? Meglepő módon a válasz nem egyértelmű. Ebben az írásban ezt a kérdést próbálom körüljárni és bemutatni a különböző álláspontokat. Az EU-s alapok kritikájánál Nuno Palma, a Manchesteri Egyetem portugál származású közgazdászprofesszorának legújabb, hamarosan megjelenő, Europe’s poison pill: The unintended consequences of cohesion funds and why they must end című könyvére támaszkodom. A könyv portugál fordítása elég heves reakciókat váltott ki egyes körökben Portugáliában, beleértve rágalmazásokat és személyeskedő támadásokat is a szerző ellen.

Talán meglepőnek tűnik az a felvetés, hogy egy országnak juttatott fejlesztésre szánt források hogyan járhatnak negatív hatásokkal. A magyarázat a közgazdasági irodalomból jól ismert „erőforrásátokban” (resource curse) rejlik. E szerint egy olyan ország, amelynek jelentős természeti erőforrásai vannak (és ezeket exportálja), alacsonyabb gazdasági növekedést és stabilitást, gyengébb demokráciát, és több társadalmi konfliktust tapasztal, mint az ezen erőforrásokban szegényebb országok. Emögött több ok is állhat:

• az úgynevezett holland betegség (Dutch disease): az erőforrás nagymértékű exportja felértékeli a helyi devizát, ami a többi exportágazat versenyképességét rontja;
• gyenge intézményrendszer: az államhoz befolyó jelentős bevétel gyengíti a demokratikus elszámoltathatóságot és teret ad a járadékvadászatnak;
• volatilitás: az adott erőforrás árának világpiaci ingadozása növeli az ország sérülékenységét és megnehezíti a gazdasági tervezést.

Palma a könyvében több ország példáján keresztül is bemutatja az erőforrásátkot és annak hatásait, beleértve a portugál és spanyol gyarmatbirodalmat, valamint a modern kori Venezuelát és Nigériát.

De hogy jönnek az EU-s pénzek a fenti problémához? Úgy, hogy az érintett országoknak nincsenek ugyan (vagy nem feltétlenül vannak) természeti erőforrásaik, jelentős forrásbeáramlásban részesülnek, amik a GDP-hez mérten is jókora méretet öltenek, ez pedig az erőforrásátok állapotához nagyon hasonló helyzetet teremt.

A közgazdaságtan egyik legfontosabb koncepciója az ösztönzők, mi, közgazdászok, az ösztönzőkön keresztül értelmezzük a világot, és ez a probléma is így érthető meg legkönnyebben. A beáramló nagymértékű EU-s pénzek csökkentik az ösztönzőket ahhoz, hogy a kormány prudens fiskális politikát folytasson, és átható (és gyakran politikailag kockázatos) strukturális reformokat hajtson végre.

A hangsúly a minél gyorsabb lehíváson van, és nem azon, hogy a gazdasági hasznot maximalizálják. Emellett a kohéziós források olyan beruházásokra ösztönöznek, amiket politikailag könnyebb elfogadtatni, és nem olyanokra, amik valódi haszonnal járnak. Kiváló példák erre a hatalmas infrastrukturális beruházások, helyi presztízsprojektek, alacsony termelékenységű ágazatok támogatása, illetve a közszféra felduzzasztása. Mindezek a melegágyai a korrupciónak és járadékvadászatnak, és az erőforrások torz eloszlásához vezetnek. Ehhez partner az EU is, mivel a reformok teljesülését leginkább csak de jure vizsgálja és nem de facto, ami tovább gyengíti az elszámoltathatóságot.

A kohéziós forrásokat elképzelhetjük úgy, mint amikor a szülők anyagilag támogatják a már felnőttkorú, de még mindig otthon lakó gyereküket. Milyen lehetséges kimenetelei vannak ennek?

1. Az anyagi támogatás fenntartja a status quót anélkül, hogy a gyerek hosszú távú kilátásait javítaná.
2. A pénzt a gyerek oktatásba fekteti, vagy vállalkozásba kezd, hogy függetlenedjen.
3. A támogatás csökkenti a gyerek ösztönzőit arra, hogy pénzügyileg önállóvá váljon, sőt egyre inkább függővé válik a szülői pénztől.

Palma fő állítása, hogy az EU-s pénzek kapcsán a harmadik verziót látjuk, és ezt adatokkal támasztja alá. A könyvében főleg Portugáliára és más dél-európai országokra (Görögország, Dél-Olaszország és Spanyolország egyes régiói) fókuszál, és bemutatja, hogy ezek az elmúlt 40 évben (amióta jogosultak a kohéziós forrásokra) nemcsak nem konvergáltak az EU-átlaghoz, hanem nőtt a leszakadásuk, illetve az állami intézményrendszer minősége is romló tendenciát mutat.

A szerző elemzi a közép- és kelet-európai térséget is (Magyarország talán Portugália után a második legtöbbet említett ország a könyvben) és elismeri, hogy vannak pozitív példák, például Lengyelország vagy Észtország.

Lengyelország esete érdekes, hiszen merőben más pályát futott be, mint Magyarország. Bár az uniós csatlakozáskor Magyarország tűnt inkább lehetséges sikersztorinak, mára nagyon szétnyílt az olló a két ország között, és sajnos nem a mi javunkra. Lengyelország előnye részben a méretéből fakad: nagy hazai piac és kisebb kiszolgáltatottság a multinacionális vállalatoknak, egyszersmind jó beágyazottság a nemzetközi ellátási láncokba. Mindez nagyon jól megmutatkozott a 2008-as gazdasági világválság idején, amikor Lengyelország sokkal ellenállóbbnak bizonyult a gazdasági szerkezetéből kifolyólag, és gyakorlatilag az egyetlen EU-ország volt, amelyik nem süllyedt recesszióba.

Fontos azt is kiemelni, hogy noha mindkét országban megfigyelhető volt az elmozdulás a populizmus irányába, Lengyelországban a gazdaság nagyrészt független maradt a politikától, míg Magyarországon nagyon erős volt az összefonódás. Ennek okai egyrészt a méretben keresendők – hiszen egy nagyobb gazdaságot nehezebb központilag kontrollálni –, de az is fontos, hogy Lengyelország egy sokkal szélesebb körű magángazdasággal bír sok nagy és kompetitív céggel, amiket nem könnyű politikailag leuralni. Ugyan mindkét ország hatalmas EU-s forrásbeáramlásban részesült, Lengyelország (hála a decentralizáltabb és pluralisztikusabb gazdasági rendszerének) többet beruházott nagyobb társadalmi haszonnal járó ágazatokba (beleértve az infrastruktúrát is), és a gazdasági szempontok sokkal nagyobb, a járadékvadászat pedig sokkal alacsonyabb szerepet játszott, mint hazánkban. Összességében tehát Lengyelország azon túl, hogy nagyobb méretű és jobban integrálódott a nemzetközi ellátási hálózatokba, a sikeres felzárkózását elsősorban annak köszönheti, hogy a gazdasága viszonylag független maradt a politikától és piaci viszonyok között működik, és egy szabadabb intézményrendszerre támaszkodhat.

Palma ugyanakkor kiemeli, hogy a térségünk csatlakozása óta még nem telt el olyan sok idő, hogy a hosszú távú hatásokat érdemben fel tudjuk mérni. Mivel alacsony bázisról indultak ezek az országok, a kezdeti beruházások (autópályák, csatornázás, elektromos hálózat stb.) nyilvánvalóan magas társadalmi haszonnal jártak. Viszont amikor ezek megvalósulnak, a kormányok egyre alacsonyabb hozamú projektekbe fektetnek. Továbbá a kormányok kezdetben csak átmeneti segítségként fogják fel a kohéziós forrásokat (lásd a Marshall-tervet, ami egy fix periódusra vonatkozott), idővel azonban ezek permanenssé válnak, és egyre erősebb függés alakul ki. Az EU-s pénzek tehát úgy működnek, mint a drogok: először jólesnek, könnyebbé teszik a napjainkat, aztán rájuk szokunk és végül már nem tudunk lemondani róluk, pedig károsak az egészségünkre.

Tehát akkor az a sok milliárd EU-s pénz, ami az országba áramlik, több rosszat tesz, mint jót? A szakirodalomban nincs konszenzus ez ügyben, vannak érvek és bizonyítékok mindkét oldalon.

Az erőforrásátok szakirodalma elismeri, hogy a fent leírt következmények bekövetkezhetnek (holland betegség, járadékvadászat, fiskális függőség stb.), ugyanakkor ma már az is világos, hogy az erőforrások nem feltétlenül vezetnek alacsonyabb növekedéshez, lásd Norvégia, Kanada, vagy Botswana példáját. A kulcs az intézmények minőségében rejlik. Tehát az erőforrások önmagukban se nem hasznosak, se nem károsak, hanem felnagyítják az intézmények minőségének jelentőségét: erős intézmények garanciát jelentenek arra, hogy a bevételek magas hozzáadott értékű beruházásokba áramlanak (legalábbis többségében), míg gyenge intézmények a negatív hatásokat erősítik fel.

Palma kiterjeszti ezt a logikát a kohéziós forrásokra és azzal érvel, hogy az EU-s pénzek endogének, azaz részei annak a gazdasági-politikai rendszernek, aminek a javítását célozzák. A beáramló források megváltoztatják az intézményrendszert az ösztönzőkön keresztül, ami elindítja a negatív spirált. Tehát

az EU-s pénzek nem csupán a lemaradás problémájára adott válaszok (amire hivatottak lennének), hanem maguk is a lemaradást alakító erők egyikévé válnak.

Gyakorlatilag az történik, hogy egy alkoholistának odaadjuk a borospince kulcsát, hogy majd adja vissza, ha kijózanodik. Nem nehéz belátni, hogy ez nem az üdvös út a gazdasági felzárkózáshoz.

Mik a tanulságok ebből Magyarországra nézve? Hazánk sajnos az állatorvosi lova az EU-s pénzek mindazon negatív következményeinek, amiket fent bemutattam. Az Orbán-kormány csúcsra járatta a járadékvadászatot és korrupciót, és az egész államigazgatás (és a haveri cégek) maximalizálták a kohéziós források lehívását és elköltését. Az elmúlt 16 év tökéletes esettanulmány arra, hogyan változtatja meg az ingyenpénz az ösztönzőket, és hogyan lehet egy nagyon hatékony szavazatmaximalizálásra optimalizált intézményrendszert kiépíteni valódi és tartós gazdasági fejlődés nélkül. Azt hiszem, nagy magabiztossággal kijelenthető, hogy a hatalmas mennyiségű EU-s pénzek nélkül az Orbán-kormány nem tudott volna négyszer kétharmadot szerezni a választásokon. Hasonlóan az is valószínűsíthető, hogy ha az uniós pénzek nem lettek volna befagyasztva, akkor egyáltalán nem biztos, hogy Tisza-győzelem lett volna az áprilisi választáson, pláne nem ilyen arányú.

Azt pedig mindannyian láttuk, mire mentek el ezek a pénzek és milyen makrogazdasági következményekkel járt ez a politika az elmúlt több mint egy évtizedben. A magyar gazdaság évek óta stagnál, a gazdasági modell alapból rossz premisszákra épül és nincs mögötte stratégia. Oktatásra, egészségügyre és innovációra fájóan keveset költünk. A politika rendszeresen Ausztriát jelöli meg mint utolérendő országot, de sajnos még az EU-átlaghoz sem igazán konvergálunk.

Összességében azt mondhatjuk, hogy Magyarország tökéletesen megtestesíti azt az esetet, amikor az EU-s pénzek inkább ártanak, mint használnak.

A kormányváltással új adminisztráció jött, de azt nem várhatjuk el, hogy egy foglyul ejtett intézményrendszer egyszerre csak hatékonyan kezd működni és elkezdjük a befolyó forrásokat produktívan felhasználni. Azok a déli országok, amelyekben ilyen mértékű haveri kapitalizmus és korrupció nem épült ki, közel 40 év alatt sem konvergáltak és nem tudtak más üzleti kultúrát és egy hatékony intézményrendszert kialakítani, mi pedig ennél is mélyebbről indulunk több eltékozolt évtized után.

Az EU-s pénzek hazahozása miatti eufória háttérbe szorította ezeket a kulcsfontosságú problémákat. Ahhoz, hogy a kohéziós források felhasználása valóban sikertörténet legyen a jövőből visszanézve, egy alapos szakmai vitára van szükség szakemberek bevonásával. Noha a politikai akarat látszólag megvan, szükséges egy szakmai konszenzus ahhoz, hogyan alakítsuk át az intézményrendszert és mik azok a prioritások és célok, amiket el akarunk érni. Fontos lenne egy világos stratégia, teljesítménymutatók definiálása, illetve kulcsfontosságú a transzparencia és az elszámoltathatóság szavatolása.

Mindez azonban nem elég, megoldás csak az EU szintjén születhet. A kohéziós források teljes átvilágítására és felülvizsgálatára van szükség. Palma amellett kardoskodik, hogy ezeket teljesen meg kéne szüntetni. Szerinte javíthatatlan a rendszer, mivel számos országban nincs meg az a kultúra, intézményrendszer és politikai akarat, amelyekkel valaha is működni tudna. Nem azonnali leállást javasol – hiszen a drogfüggőknél sem feltétlenül működik az azonnali teljes megvonás –, hanem inkább fokozatos kivezetést.

Ehelyett az integráció mélyítését szorgalmazza, illetve azt, hogy az EU-s forrásokat európai közjavakra fordítsuk: kutatás-fejlesztés, védelem, klímavédelem, határokon átnyúló infrastruktúra stb. Közös problémára közös megoldás kell, nem elég az, ha tagállami szinten hatékonyan használjuk fel a forrásokat, az egész rendszer reformjára van szükség. Ha mindez nem történik meg minél előbb, akkor az a valószínű kimenetel, hogy egy nettó befizető ország egész egyszerűen azt mondja, hogy ezt nem finanszírozza tovább. Németország történelmi okokból talán kevésbé hajlik ilyen radikális lépésre, de, mondjuk, Lengyelország a konvergencia következtében eljuthat a nettó befizető pozícióba és bemondhatja az unalmast. Jó lenne ezt elkerülni és minél hamarabb kijózanodni.