Zsákutcába visz a felemás egyetemi átalakítás

Szerdán előterjesztést nyújtottak be az Alaptörvény módosítására, ami alapvetően érinti a modellváltott egyetemek jövőjét is a fenntartó alapítványokhoz kiszervezett alapítói jogok államhoz történő visszavételével. Cikkünk az egyetemek jövőbeli működtetésére tesz javaslatot.

Kováts Gergely, Derényi András és Rónay Zoltán Telexen megjelent írása az elmúlt hetek egyik legalaposabb szakmai hozzájárulása a kekva-kérdés rendezésének irányában. Mindhármukat kiváló kutatóként, az ágazatot mélyen ismerő szakemberekként tartjuk nagyra, akiknek elemzései megkerülhetetlen hivatkozási pontot jelentenek a hazai felsőoktatás-politikai vitákban.

A diagnózissal – a kekva-konstrukció jogdogmatikai ellentmondásaival, az összeférhetetlenségi kockázatokkal, az átláthatatlan vagyongazdálkodással, a szenátusok autonómiájának csorbításával – teljes mértékben egyetértünk. A javasolt megoldással azonban nem. Vitánk nem a célokról, hanem gyakorlati tapasztalatok alapján a megvalósítás javasolt menetrendjéről és egyetem-irányítási kérdések javasolt kezeléséről szól.

Mi romlott el – és mi lehet az előrelépés

Az állam sohasem tudta jól menedzselni az egyetemeit. A közigazgatási és államháztartási szabályoktól való eltávolítása az egyetemeknek önmagában nem volt elhibázott törekvés. A deklarált cél – rugalmasabb, versenyképesebb, az állami bürokráciától szabadabb intézményi és pénzügyi működés – legitim és európai példákkal is alátámasztható volt.

A megvalósítás azonban nélkülözött minden normatív szabályozási elemet.

Az egyes intézmények finanszírozása nem egységes elveken, hanem egyedi alkukon és informális egyeztetéseken alapult. Átláthatatlan és eltitkolt módon. A finanszírozási szerződések és teljesítményindikátorok elemzése kiváló kutatások és – megkockáztatjuk – hatalmas rácsodálkozások tárgya lesz még, ha egyszer teljes egészében nyilvánosságra kerülnek. Ugyanolyan feladatot ellátó intézmények teljesen eltérő, összehasonlíthatatlan feltételekkel jutottak állami forrásokhoz, anélkül hogy ennek bármilyen transzparens indokolása létezett volna.

Ötéves alapkérdés, amelyre máig nem érkezett meggyőző válasz: az állam miért ne tudna saját fenntartású intézményeivel is teljesítményalapú finanszírozási szerződést kötni? A kekva-konstrukció indoklása ebben a tekintetben súlyos logikai hiányossággal küzd. A Telexen közölt cikk kiválóan ismerteti a hátrányokat és kutatói megfigyeléseket.

A rugalmas, teljesítményalapú finanszírozás és az állami fenntartás nem zárhatja ki egymást. Az államháztartási logikából való kiszakítás helyes döntés volt. A többéves finanszírozási mechanizmusok bevezetése helyes döntés volt. Ez valóban rugalmasabb és némileg kiszámíthatóbb közeget teremtett az éves költségvetési előirányzatok szűk, kiszámíthatatlan és irracionális pályájához képest. Más kérdés, hogy a nehezen mozduló egyetemi struktúrák csak igen lassan tudnak az évtizedeken át berögzült belső folyamatokon, szokásokon változtatni. Modernizációra márpedig szükség van.

A fentebb említett előnyöket a változások előtt álló felsőoktatási rendszernek meg kell őriznie és általánossá kell tennie – nem kekva-privilégiumként, hanem az egész felsőoktatási szektor alapjaként.

A hivatkozott cikk szerzői azt javasolják, hogy első körben a kekva-alapítványokat vagyonkezelési funkció nélküli, tisztán fenntartói alapítványokká alakítsák át – majd második körben, 1-2 éves egyeztetési folyamatban dolgozzák ki az új, végleges egyetemi modellt. Az időnyomásra való hivatkozás érthető, és az érintettekkel való párbeszéd valóban elengedhetetlen. Van azonban egy olyan strukturális probléma, amelyet ez az első lépés nem rendez – sőt, tartóssá tesz.

Az egyetemi modellváltás során az alapítványokhoz rendelt vagyonelemek elosztása rendkívül egyenlőtlenül alakult. Egyes kekváknál százmilliárdos tőkejuttatás, részvénycsomagok és értékes ingatlanportfólió jelent meg az alapítványi mérlegben, sőt évről évre folytatódtak az állami vagyonjuttatások. Másoknál semmi. Ez a vagyoni egyenlőtlenség nem teljesítményen, nem intézményi méreteken, nem oktatási vagy kutatási feladatokon alapult – hanem az egyedi alkuk és a kijárás logikáján.

Ha most az alapítványi forma megmarad, de a vagyonkezelési funkciót leválasztják róla, akkor ez az egyenlőtlenség bebetonozódhat: a jól ellátott egyetemek megtartják tőkéjüket és ingatlanjaikat, a rosszul ellátottak pedig továbbra is forráshiányban működnek – mindezt immár egy látszólag rendezettebb jogi keretben. Ez nem lenne rendben.

További hátrány lenne, hogy a cikk szerzői által javasolt megoldás csak átmeneti lenne, 1-2 évre szólna. Ez könnyen komolytalanná tenné az alapítványok és egyetemek helyzetét és tovább frusztrálná a sok, felülről kezdeményezett és sokszor nehezen átlátható változtatásnak kitett felsőoktatási intézmények polgárait. Az ideiglenes helyzetek kifejezetten rosszat tesznek a fejlődésnek, szervezeti kultúrának, károsak a versenyképességre nézve, ráadásul a visszaszerzendő EU-támogatásokat illetően is jelentenek némi kockázatot – erre még az összeférhetetlenség kapcsán visszatérünk.

A jelenlegi rendszer egyik legsúlyosabb diszfunkciója, hogy az érintett intézmények fenntartói viszonyai intézményenként eltérők, a fenntartói jogkörök tartalma esetről esetre változik. Ez sok esetben közvetlenül csorbítja az egyetemi autonómiát: a szenátus hatásköre, a rektor mozgástere, az intézményi stratégiai döntések szabadsága intézményenként különböző mértékben korlátozott.

A felsőoktatási törvény elkerülhetetlen módosítása – amely minden közfeladatot ellátó felsőoktatási intézményre azonos elveken alapuló irányítási normákat kell, hogy alkalmazzon – megszüntetné ezt az egyenlőtlenséget. Ebből a szempontból a kutatók által az átmeneti alapítványi modellhez javasolt első, könnyített lépés sem egyszerű. Mi lesz a kiszervezett állami vagyonnal? Egy igazságtalan vagyoni elosztást rögzítene jogi formában ha nincsen változás, amelynek felülvizsgálatára a második lépésben – ha az egyáltalán eljön – már sokkal nehezebb politikai és jogi feltételek között kerülhet egyszer sor. Megkockáztatjuk, sohasem lesz konszenzus.

Ezért az állami vagyonelemek rendezése, az átvilágítás és az egyenlő feltételek megteremtése sokkal tisztábban elvégezhető egy egylépéses, törvényi alapú átalakulás keretében, ahol egy módosított és időtálló egyetemi jogállás megteremtése egyidejűleg, egységes elvek alapján történhetne. Legfeljebb néhány, speciális helyzetben lévő intézmény esetében tudjuk elképzelni – körültekintő felülvizsgálatot követően az alapítványi forma fenntartását – olyan esetekben, ahol államközi megállapodások vagy ipari és üzleti támogatások érdemben (!) hozzá tudnak járulni az egyetem finanszírozásához. (Az első esetre példa az Andrássy Egyetem, a másodikra nincsen valóban működő egyetemi példa itthon, egy rendszeres osztalékfizetés befogadása, mint ami Corvinus Egyetemnél működik, véleményünk szerint nem függ az alapítványi formától). Az alapítványi formának valóban lehet hozadéka egyes esetekben. Úgy, ahogy ez Finnországban is megvalósult az Aalto vagy Tamperei Műszaki Egyetem esetében.

A Tempus-példa tanulsága – belülről

A cikk a Tempus Közalapítványt pozitív példaként hozza fel az alapítványi formában működő állami feladatellátásra. Az alapítványi forma önmagában nem jelent garanciát. Eredetileg az volt az elképzelés, hogy az alapítvány külső támogatásokat fogadhat és így gyarapíthatja forrásait. Erre sohasem volt példa. Másrészt munkaszervezete rugalmasabb egy minisztériumi működésnél. E tekintetben a jogszabályi korlátozások és a szakmai autonómia beszűkítése az utóbbi tíz évben, abszurd mértékben szűkítették a cselekvési lehetőségeket.

Az alapítvány akkor működik jól, ha az alapítói, a felügyeleti és az operatív szerepkörök törvényi szinten elkülönülnek, és ha az európai programok normarendszere kikényszeríti ezt a szétválasztást és átlátható működést. Ha ez a kikényszerítő mechanizmus gyengül vagy hiányzik, az alapítványi forma is sérülékeny – függetlenül attól, hogy vagyonkezelő-e vagy sem. Egy átmeneti alapítványi modell ezt a sérülékenységet örökíti tovább.

A Tempus Közalapítvány esetében az alapítói, fenntartói-finanszírozói és felügyeleti szerepkörök kezdettől fogva elkülönültek: az állam alapítóként definiálta a kereteket, de az operatív működés, a programvégrehajtás és az elszámoltathatósági mechanizmusok az európai programok normáihoz igazodtak. Ez nem véletlen – az Erasmus és a többi európai program részvételi feltétele ezt követelte meg. A Tempus tehát nem önmagában az alapítványi forma miatt működött jól, hanem azért, mert az európai normarendszer kikényszerítette az összeférhetetlen szerepkörök szétválasztását és a működés átláthatóságát, egy darabig. A Tempus-modell valóban számos elemében jól működött egy ideig. Amikor elveszett a szakmai autonómia, azaz a fenti szerepkörök egyre inkább összemosódtak, az addigi magas színvonalú munka feltételei egyre inkább felőrlődtek.

A cikkben javasolt „korlátozottabb” alapítványi forma ezért csak részmegoldás. Ha nincs törvényi szintű norma a hatáskörök és szerepkörök szétválasztásáról, a változtatás fenntarthatósága továbbra is az éppen aktuális kuratórium jóindulatától függ.

Az összeférhetetlenség nem erkölcsi, hanem jogi fogalom

A kekva-modell lényegi szerkezeti hibája, hogy az ágazatirányítói, alapítói, intézményfenntartói és egyetemi szerepkörök nem különülnek el. Ugyanazok a személyek vagy egymással szorosan összefonódó döntéshozói körök döntenek az alapítvány vagyonának felhasználásáról, az intézményi stratégiáról, a gazdálkodásról – majd szintén saját hatáskörben ellenőrzik ezeket a döntéseket. Ez az összeférhetetlenség az európai strukturális alapok, az Erasmus-program és a Horizont keretprogramok szabályrendszerével összeegyeztethetetlen.

Az Európai Tanács 2022 decemberi határozata nem politikai döntés volt: egy olyan eljárási normát érvényesített, amely minden tagállamban azonosan alkalmazandó. A határozat szövege – amely előzetesen minden tagállam rendelkezésére állt – kristálytisztán fogalmazott a problémákról. A hazai aktív politikai döntéshozók 2023 januári kivonása a kuratóriumokból szükséges, de nem elégséges lépés volt. A szerkezeti probléma fennmaradt – és egy vagyonkezelési funkció nélküli, de egyébként változatlan alapítványi kereten belül továbbra is fennmaradna.

Az irányítási-csapda: szenátus, rektor, fenntartó, ágazatirányítás

A cikk részletesen foglalkozik a szenátusok autonómiájának helyreállításával, nagyon helyesen. De egy olyan kérdésre is rá kell irányítani a figyelmet, amit a hazai felsőoktatás strukturális problémaként évtizedek óta hordoz magában: a szenátus, a rektor és a fenntartó hatásköreinek tisztázatlan és egymásba csúszó rendszerét.

A szenátus akadémiai testület, az oktatás-kutatás autonómiájának letéteményese és képviselője, nem tud egyetemi menedzsment funkciókat ellátni. Feladata az oktatási-kutatási irányok, a szabályzatok, a tudományos élet önkormányzása. Nem egészséges, ha a rektort csak a szenátus választja és a szenátus dönt. Ha a rektor megbízatása a szenátus jóindulatától függ, és a szenátus tagjai egyúttal a rektor beosztottjai, akkor egy olyan hatalmi csapda jön létre, amelyből sem az intézmény, sem a rektor nem tud kilépni: a beosztottak lesznek a főnök főnökei, az újraválasztás érdekkijárás és lojalitás kérdése is lesz, nehéz pénzügyi döntéseket nehezen vagy egyáltalán nem lehet átvinni. A hazai felsőoktatásban rengeteg példát tudunk erre felhozni az elmúlt évtizedekből.

Ezt a torz helyzetet próbálta – rosszul – orvosolni a kancellária rendszer, és részben ugyanebbe a csapdába esett a kekva-modell is, ahol a kuratórium tagjai sokszor maguk is az intézmény alkalmazottai vagy közvetlen érdekeltjei. A megoldás a szerepkörök (ágazatirányítás, egyetem alapító, fenntartó, szenátus és egyetemi menedzsment) következetes és törvényi szintű szétválasztása lenne. Ez egy lépésben megoldható.

Az első szerepkör az ágazatirányítói szerepkör. A felsőoktatási törvényben egyértelműen le kell szabályozni, hogy mit tehet az ágazatirányító, mi a feladata és felelőssége. Ez egy stratégiai szint, elemezze és határozza meg a felsőoktatás irányait. Nem szabad, hogy az ágazatirányítás keveredjen az intézményfenntartói szerepkörrel.

A második szerepkör az egyetem fenntartói szerepkör: állami, egyházi, magán hátterű egyetemek léteznek és eltérő háttérrel működnek egyetemek. Az alapító feladata a működés alapfeltételeinek megteremtése. Egyformán kell meghatározni a fenntartói jogosítványokat akkor is, ha állami, ha egyházi vagy ha magán az intézményfenntartó. Ezt ki kellene mondani.

Az állami közfinanszírozásban részesülő egyetemeken a fenntartói felügyeletet elláthatja egy törvényben rögzített hatáskörű fenntartói testület is. E testület tagjai részben állami delegáltak – aktív politikai döntéshozók kizárásával – részben az egyetem szenátusa által választott külsős személyek lehetnek. Hatásköre az intézmény vagyongazdálkodásának felügyelete, a hosszú távú közfinanszírozási keret jóváhagyása az állammal, a rektor kinevezésének formális megerősítése a szenátus jelölése alapján, valamint a szabályossági és elszámoltathatósági normák betartatása. Ami e listán nem szerepel, abba a testület nem szólhatna bele. Ez az a szerkezeti elem, amely megszünteti a fenntartói és az intézményi szerepkörök összecsúszásából fakadó összeférhetetlenséget.

A harmadik szerepkör az akadémiai önkormányzat, amely kizárólag a szenátus hatásköre marad: tantervek, kutatási irányok, oktatói kinevezések, felvételi kritériumok, az intézményi szabályzatok akadémiai dimenziói. Ezekbe a fenntartói testület nem szólhat bele. A szenátus ugyanakkor jelöli a rektori pozícióra a jelölteket – a megerősítés és államfői kinevezésre továbbítás azonban a fenntartói testület hatásköre kell legyen, nem a szenátusé. Ez a megoldás megszünteti a rektor és a szenátus közötti körkörös függelmi viszonyt.

A negyedik szerepkör az egyetemi menedzsment, amely a rektor és a rektori vezetői testület feladata. A rektor az intézmény eredményes működéséért felelős vezető. Az egyetemi menedzsment képességek megerősítése – amelyek az elmúlt évtizedekben valóban súlyos hiányt szenvedtek a hazai felsőoktatásban – ebben a keretben válik lehetővé: a rektor valódi felhatalmazással és valódi felelősséggel vezetheti az intézményt.

Egy lépésben is lehetséges – és jogfolytonosan

A szerzők a gyors, egyetlen lépéses megoldással szemben felhozzák a technikai végrehajtás terheit: új szerződések minden munkavállalóval, partnerrel, informatikai rendszerek cseréje. Jogfolytonosság esetén ezek nem kérdések.

A felsőoktatási törvény elkerülhetetlen módosítása határozza meg az irányítási struktúra minimum követelményeit: az összeférhetetlenségi korlátokat, az elszámoltathatósági mechanizmusokat és a felügyeleti rendet. Ez nem csorbítja az intézményi autonómiát, hanem éppen annak jogszabályi garanciáit teremti meg.

Az öt éves teljesítményalapú finanszírozási keret – a modellváltás egyetlen valódi strukturális előrelépése – maradjon meg és váljon általánossá, minden közfeladatot ellátó (egyházi, magán, alapítványi) felsőoktatási intézményre kiterjesztve felülvizsgálva a közfeladat fogalmát is.

Két ponton körültekintő átmeneti rendelkezés szükséges: az alapítványokba kiszervezett állami vagyon visszarendezésénél, és a jelenlegi közfinanszírozási szerződések jogutódlásának rendezésénél. Ugyanakkor fel kell hívni a figyelmet, hogy 2026. december 30-ig élnek a jelenlegi közfinanszírozási szerződések, így az egyetemekkel legkésőbb ősszel megállapodásra kell jutni egy normatív, átlátható finanszírozási mechanizmusról. Ezért kell egy lépésben tisztázni az irányítási és működési kereteket is.

Fontos rögzíteni: a cikk számos elemével maradéktalanul egyetértünk. Az érintettekkel – rektorokkal, oktatókkal, hallgatókkal – való valódi egyeztetés nem opcionális: a legitimitás alapfeltétele. Az állami intézmények alulfinanszírozottságának azonnali rendezése, az NKE kivételes helyzetének azonnali megszüntetése nem várhat. A szaklétesítések és szakindítások rendszere, az akkreditáció modernizálása, a felsőoktatási stratégia párbeszéden alapuló újragondolása valóban olyan feladatok, amelyeket a kekva-kérdés rendezése mellett párhuzamosan kell kezelni, ezekhez valóban szükséges 1-2 év.

A kekva-helyzet rendezésén túl nagyon egyetértünk abban is, hogy stratégiai kérdés a felsőoktatási életpálya vonzóvá tétele, az oktatás és a tanulás minőségének emelése és módszertanának megújítása, a hallgatóközpontúság erősítése és a rugalmas tanulási utak kialakítása. Összességében egy sokkal versenyképesebb felsőoktatási intézményrendszer létrehozása.

Az alapvető különbség köztünk az, hogy az időnyomásból fakadó kockázatot eltérően értékeljük. Ha az első lépés strukturálisan nem rendezi a vagyoni egyenlőtlenségeket és az irányítási-csapdákat, a probléma egy látszólag rendezett, de valójában igen törékeny keretben öröklődik tovább – és a második lépés, amelynek ezeket kellene orvosolnia, egyre nehezebb feltételek között valósulhat meg, ha egyáltalán megvalósul. Félmegoldásokból pedig sokat láttunk az elmúlt időszakban, az bizonyos, hogy nem vezetnek jóra.

Egy olyan rendszer, amelyben az összeférhetetlenségi normák nem érvényesülnek, előbb-utóbb kontraproduktívvá és kontraszelektálttá válik. Ezt láttuk. A transzparens, kiszámítható, európai normáknak megfelelő működés az, ami hosszú távon valódi autonómiát és versenyképességet teremt a felsőoktatásban is.

A szerzők több évtizeden át az Erasmus+ program és más európai és hazai felsőoktatási programok országos vezetőiként dolgoztak a Tempus Közalapítványnál. Jelenleg alapítványi fenntartású egyetemen dolgoznak tanácsadóként.