Sürgősen át kell alakítani a vagyonkezelő alapítványokra épülő egyetemi modellt

A felsőoktatás az elmúlt 16 év alatt a NER vagyonkimentésének, ideológiai térfoglalásának, társadalmi kontrolljának egyik hadszínterévé vált. Az információs autokráciák gyakorlatához illeszkedően a cél a felsőoktatás (és tágabban: a tudományos intézményrendszer) társadalmi közbeszédet alakító szerepének minimalizálása és a NER érdekeinek kiszolgálása volt. A fokozatosan kiépülő rezsimben egyre inkább jellemzővé vált

• a felsőoktatási szakpolitika helyett a felsőoktatás hatalompolitikai céloknak való teljes alárendelése (pl. EU-s forrásokból való kizárás megoldatlansága);
• a rendszerszintű működtetés helyett a kézi vezérlés (pl. a bölcsészet- és társadalomtudományok visszaszorítása, szakindítások korlátozása);
• a transzparencia helyett az átláthatatlan működés (pl. finanszírozásban), az intézmények lojalitás-alapú megkülönböztetése (pl. Nemzeti Közszolgálati Egyetem privilegizálása), a jogszabályok egyéni érdekek szerinti módosítása (pl. egyetemi tanári kinevezések);
• az autonómia biztosítása helyett a szereplők függésben tartása (pl. kancellári rendszer, közérdekű vagyonkezelő alapítványok), az igazodás erősítése;
• a szektorral való párbeszéd helyett az erősebb kutya szemlélete, a párbeszéd nyilvános fórumainak és a szakmai (pl. oktatás-kutatási) kapacitásoknak a leépítése.

Noha egyes jellemzők már 2010 előtt is jelen voltak a magyar felsőoktatásban, a 2010-ben megalakult kormány kontrollálatlan teljhatalma lehetővé tette ezek fokozatos kiteljesülését és tömény érvényesülését. Ennek megváltoztatása az új kormány feladata lesz.

Az elmúlt években és a választások óta a legtöbb szó a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokról (kekva) esett, nemcsak azért, mert ezek az Orbán-rezsim szimbolikus és gyakorlati eszközei, hanem mert ezek kezelése explicit feltétele a visszatartott európai uniós források megszerzésének. A legtöbb megszólaló a kekvák teljes felszámolását javasolja. Mi amellett érvelünk, hogy az egyetemeket fenntartó kekvákat első körben átmeneti megoldásként vagyonkezelési feladatok nélküli, az egyetemi autonómiát nem sértő fenntartó alapítványokká érdemes alakítani, és ezzel együtt újra kell szabályozni az alapítvány és az intézmény közötti hatásköröket. Az ezt felváltó új működési modellt (vagy modelleket) pedig csak második körben, 1–2 éves időtávban az egyetemek bevonásával együtt kellene kitalálni.

A kekva-kérdés sürgető megoldásának ellenére azonban nem szabad szem elől téveszteni a felsőoktatás előtt tornyosuló további feladatokat sem: a diszfunkcionális ágazatirányítási mód csak így változtatható meg. A cikk végén ezért ezekre is kitérünk röviden.

A kutatócsoportunk 2021 óta foglalkozik a modellváltás vizsgálatával egy OTKA kutatás keretében. Véleményünket az ebből nyert tapasztalatokból, illetve a felsőoktatásban eltöltött évtizedes kutatói, vezetői, tanácsadói gyakorlatunkból fogalmazzuk meg.

Be kell vonni az érintetteket

Az új kormány kétharmados felhatalmazása lehetőséget ad a torz ágazati irányítás megváltoztatására, de ez azzal a veszéllyel is jár, hogy a kormányzat a felmerülő problémákat az ágazati szereplők bevonása nélkül igyekszik megoldani. Magyar Péter miniszterelnök többszöri kiállása az autonómia és az akadémia szabadság mellett, továbbá Lannert Judit oktatási miniszter párbeszédet hangsúlyozó szakmai alapállása nagyon ígéretes a jövőre nézve, de az akadémiai szféra természetes, párbeszédre épülő működésmódjának helyreállítása a kezdetektől fogva tettekben is megnyilvánuló megerősítést igényel – beleértve ebbe a jövőbeli intézményirányítási keretek kialakítását is. Csak így állítható helyre a bizalom.

Alapelvként kell rögzíteni, hogy az átalakításokat az érintettek érdemi bevonásával kell eldönteni és megvalósítani az ágazati és az intézményi szinten egyaránt. A strukturált párbeszéd kereteinek és feltételeinek kialakítása (így az autonómia helyreállítása) ugyanolyan fontos prioritás, mint az EU-s forrásokhoz való hozzáférés biztosítása.

A párbeszéd-alapú kultúra a résztvevők valamilyen közösen osztott értékeit feltételezi. Fontos lenne ezek mielőbbi megfogalmazása, tudatosítása és kimondása annak érdekében, hogy a soron következő reformokat ezek iránymutatása szerint lehessen végrehajtani. Ebben iránymutatónak gondoljuk az Európai Felsőoktatási Térségben kialakuló konszenzust, amely az intézményi autonómia és az akadémiai szabadság mellett más értékeket is hangsúlyoz: az oktatók és hallgatók bevonását, az akadémiai integritás fontosságát, az egyetemek társadalmi felelősségét és a társadalmak egyetemek iránti felelősségét is. Mi nemcsak ezen értékek magyar felsőoktatással kapcsolatos újraértelmezését és megerősítését tartjuk fontosnak, de annak elismerését is, hogy a felsőoktatásnak nemcsak instrumentális (gazdasági-társadalmi érdekeket közvetlenül szolgáló) céljai vannak, hanem kritikai (gazdasági-társadalmi érdekeket megkérdőjelező) céljai, értelmiségképző szerepe is.

A kekvákkal kapcsolatos problémák

A 2019-ben kezdődött modellváltás során 22 állami egyetem került közérdekű vagyonkezelő alapítványok tulajdonába és fenntartásába (mindössze 4 állami intézmény maradt, valamint a Nemzeti Közszolgálati Egyetem). Mi a probléma ezzel?

Jogdogmatikailag a kekva-konstrukció jogi nonszensz, mert az állam közjogi eszközzel (törvénnyel), állami vagyon juttatásával hozott létre magánjogi szereplőket.

A vagyonkezelő alapítvány konstrukciója alapvetően magánvagyonok hosszú távú fenntartására szolgál, és így nehezen értelmezhető az állami vagyonnal, a közpénzből működő, közfeladatot ellátó egyetemekkel kapcsolatban.

Ez az elméletinek tűnő probléma a gyakorlatban azzal jár, hogy a magánvagyonok kezelésére kitalált rugalmas szabályok könnyen ütközhetnek az egyetemek autonómiát és szabadságot igénylő természetével. Az alapítványok élén álló kuratóriumok ugyanis, ha akarják, bármely egyetemet érintő döntést magukhoz vonhatnak. Ebbe nemcsak az intézmény gazdálkodását vagy irányítását jelentő kérdések tartoznak, hanem az oktatási-kutatási munka leglényegét illető kérdések is, például az oktatók kiválasztása, a kutatási prioritások meghatározása vagy akár a tanulmányi és vizsgaszabályzat is. Az Alkotmánybíróság döntése értelmében a szenátusoknak elég véleményezési jogot biztosítani, amely nem köti a kuratóriumot semmiben.

A valóságban a kuratóriumok nagyon vegyes gyakorlatot követtek: volt, ahol szinte minden lényeges döntést magukhoz vontak, és mélyen behatoltak az intézmény napi működési gyakorlatába, máshol pedig – tiszteletben tartva az intézmény autonómiáját – valóban csak támogatásra és ellenőrzésre szorítkozott a tevékenységük. Ugyanakkor a kuratórium a hatáskörmegosztást bármikor, egyoldalúan is megváltoztathatja, ami az intézményeket kiszolgáltatottá teszi az éppen aktuális kuratóriumok kényének-kedvének.

E rendkívüli hatalommal felruházott kuratóriumok ráadásul kis létszámú, egyívású, „önbeporzó” testületek. Azaz a kuratórium kezdeti tagjait a kormányzat választotta ki az intézmény formális bevonása nélkül („egyívású”), élethosszig tartó időre, majd lemondott az alapítói jogokról, így az új tagokat a meglévő kuratóriumi és felügyelőbizottsági tagok választhatják meg („önbeporzó”).

A kuratóriumok kiválasztása, összetétele és hatásköre nemcsak korlátozza az intézmények és az egyetemi polgárok közösségének autonómiáját, hanem – az EU Tanácsa és a Jogállamisági jelentések (pl. a 2025 évi) szerint is – korrupciós és működési kockázatokat is hordoz. Emiatt függesztették fel a kekva-egyetemek részvételi lehetőségét az EU finanszírozta programokban. Mindezt tovább súlyosbítja az alapítvány átláthatóságát biztosító garanciális elemek elégtelen volta.

Összességében a kekváknál épp a közfeladat ellátásnak biztosítékai hiányoznak, azaz hogy az állami vagyont és finanszírozást valóban közösségi célokra fordítják. Mindezeket a problémákat jól tükrözi pl. a Neumann János Egyetem vagy a Széchenyi István Egyetem alapítványával kapcsolatos vagyonvesztés.

Megoldási utak

A kekva-modell megszüntetése vagy átalakítása azért különösen sürgető feladat, mert ez az egyik feltétele annak, hogy Magyarország hozzáférjen az RRF és kohéziós alap támogatásához. Az RRF lehívási határideje 2026. augusztus 31., azaz a szükséges törvénymódosításoknak legkésőbb június-júliusban meg kell történnie. Milyen megoldási lehetőségek vannak ebben az időablakban?

Alapvetően három megoldási lehetőséget látunk a kekvák kezelésére.

Az első lehetőség, hogy visszatérünk a 2019 előtti modellhez, amiben jelenleg is működik például az ELTE vagy a Magyar Képzőművészeti Egyetem. Ez azt jelenti, hogy az egyetemek ismét költségvetési szervvé válnak, és ezzel együtt gazdálkodásuk rugalmatlan lesz (visszatér például az éves tervezési logika), és visszaáll a közalkalmazotti jogviszony. A magyar felsőoktatás 1990-es rendszerváltás óta meglévő törekvése volt a szabadabb, rugalmasabb működési forma, amelyre az általunk javasolt alapítványi formában van lehetőség, költségvetési intézményként viszont nincs. Ezért ez az út szerintünk visszalépés lenne egy kedvezőtlen, 30 év óta meghaladni kívánt állapotba.

A második lehetőség valamilyen teljesen új konstrukció kialakítása és bevezetése, például a 2008-ban lehetővé tett, majd a Fidesz hatalomba lépését követően megszüntetett vállalkozó közintézeté, vagy az elvi koncepció szintjén létező önfenntartó egyetemé (amikor az egyetem saját maga fenntartója). Ezekkel az a probléma, hogy nincsenek kialakult kodifikációs javaslatok, részleteiben végiggondolt működésmód, és az időnyomás alatt nem látjuk esélyét ezek konszenzusos kimunkálásának.

A költségvetési intézményi formába való visszatérés vagy egy új forma bevezetésével járó technikai feladatok (például új szerződések megkötése minden munkavállalóval, partnerrel, informatikai rendszerek cseréje, belső működési szabályok átállítása) jelentős, több évig tartó bürokratikus terhelést eredményezne több minisztériumban, hatóságnál és maguknál az intézményeknél is. Valóban erre van most kapacitás?

A harmadik – általunk javasolt – út, ha két lépésben kezeljük a problémát. Az első lépésben a kekvákat vagyonkezelési funkció nélküli, kizárólag egyetem-fenntartói feladatokat ellátó alapítványokká alakítjuk és újraszabályozzuk az alapítvány és egyetem hatásköreit. Ezzel biztosítjuk az egyetemek autonómiáját, az egyetemi polgárok bevonásával és a közpénzek prudens felhasználásával kapcsolatos kívánalmakat, így kielégítjük az EU-s támogatásokhoz való hozzáférés feltételeit. A második lépésben pedig, a következő 1–2 év során az egyetemek bevonásával lehet majd az új intézményirányítási modellt (vagy modelleket) kidolgozni.

A (nem vagyonkezelő) alapítványi modell

Hogyan képzeljük el a kekvák átalakítását átmeneti időre, kizárólag egyetem-fenntartói feladatokat ellátó alapítványokká? Miben különbözne ez a jelenlegi kekváktól?

Elöljáróban érdemes megemlíteni, hogy az alapítványi konstrukcióban fenntartott állami egyetem nem ismeretlen az európai felsőoktatásban. Ilyen egyetemek két évtizede működnek Alsó-Szászországban és más német tagállamokban, Finnországban és Portugáliában is, de a magyar felsőoktatásban is található állami feladatot ellátó alapítvány, a Tempus Közalapítvány. Ezek mintaként szolgálhatnak.

Az átalakítási folyamatnak két kulcseleme van: egyrészt biztosítani kell az alapítványok átlátható és elszámoltatható működését, másrészt garantálni kell az intézmények autonómiájának és önkormányzatiságának feltételeit.

A kekvák (nem vagyonkezelő) alapítványokká való átalakításának elemei:

• Az államnak vissza kell vennie az alapítványok alapítói jogait (a Kekva Tv. módosításával vagy felajánlással), és új kuratóriumokat kell kijelölni módosított delegálási szabályok alapján. Irányelvként fontosnak tartjuk, hogy a kuratórium többségét a fenntartott egyetem szenátusa nominálja, így a kuratórium élvezze a szenátus bizalmát, de legyen attól független. Például az új kuratóriumok összetétele az alsó-szászországi minták alapján lehet a következő: 1 minisztériumi delegált (a fő finanszírozó képviselője), 1 szenátusi oktatói delegált, és 3–5 szenátus által javasolt és a minisztérium által jóváhagyott/kinevezett, az egyetemmel munkaviszonyban nem álló jelölt. Megfontolható a rektor, illetve egy hallgatói delegált bevonása is. További fontos elem lehet, hogy a kuratóriumi tagság 2-szer 4 évig tölthető be, és a tagságra szigorú összeférhetetlenségi szabályok és vagyonnyilatkozattételi kötelezettség érvényes. A kuratóriumi tagokkal kapcsolatos elvárásokat is rögzíteni érdemes, így például egy politikus vagy közigazgatásban vezetői beosztásban dolgozó csak 2 évvel a politikusi/vezetői megbízásának megszűnése után lehet kuratóriumi tag (lehűlési idő).
• A kekva közfeladatának módosításával meg kell szüntetni az alapítványok vagyonkezelői feladatait, a kuratóriumi hatásköröket kizárólag a fenntartói feladatokra kell korlátozni. Ez magában foglalja a szenátusok vagyongazdálkodással, költségvetéssel kapcsolatos döntéseinek jóváhagyását, illetve az egyetem működésének törvényességi felügyeletét.
• Ezzel párhuzamosan az alapítványnál lévő vagyonelemek közül azokat, amelyek az egyetemi alaptevékenységhez szorosan kapcsolódnak, az egyetemekhez kell rendelni, a többi vagyonelemet vissza kell venni állami kézbe. Át kell tekinteni a 2000-es kormányhatározatokban lévő titkos vagyonjuttatásokat is. Ehhez kapcsolódóan szükséges megkezdeni az alapítványi vagyongazdálkodás átvilágítását és értékelését, továbbá a szerződéses gyakorlatok átvilágítását, a szállítók értékelését és a korrupció-gyanús esetek feltárását.

Az egyetemek önkormányzatiságának helyreállítása szempontjából fontos rögzíteni, hogy a kekva fenntartás intézményenként eltérő módon valósult meg. Egyes intézményeknél megmaradt az autonómia, más esetekben viszont a kuratóriumok érdemi döntési hatásköröket vontak el. Átalakították a szenátust, lecserélték a vezetőket, és volt, ahol – behatolva az egyetem alapstruktúráiba – a saját hatalmi szempontjaik szerint alakították át azokat. Nem csak azoknál az intézményeknél történt ez, ahol a tiltakozások nyomán a széles nyilvánosság is értesült erről (SZFE, MOME).

A kialakult állapot javításához olyan megoldást érdemes választani, amely képes differenciáltan kezelni az intézményeket, és amely az intézmények autonómiáját tiszteletben tartva az egyetemen belülről indítja el a megújulási folyamatokat. Fontos, hogy az egyetemek döntéshozó szervei és vezetői is tiszta lappal folytathassák a működésüket. Ennek elemei:

• A kekva egyetemek esetében is elő kell írni a jelenlegi állami intézményekre vonatkozó, a szenátus összetételére és a szenátorok kiválasztására érvényes szabályokat, azaz, hogy a szenátusok a rektor (és a megmaradt állami egyetemeken a kancellár) kivételével csak az egyetemi polgárok által választott és a hallgatói önkormányzatok, illetve érdekképviseletek delegált tagjaiból állnak. A kuratóriumok egyes a szenátusokban jelentősen csökkentették az egyetemi polgárok által közvetlenül választott tagok arányát, akiket például a menedzsmentbe kinevezett vezetőkkel helyettesítettek. Ez alapján minden intézményben új szenátust kell választani, vagy – ha az összetétele megfelel a törvényi feltételeknek, akkor – a meglévő szenátust az egyetemi polgároknak meg kell erősítenie.
• A megújult (vagy megerősített) szenátusoknak dönteniük kell az egyetem menedzsment-struktúrájáról (pl. legyen-e elnök, kancellár), illetve bizalmi szavazáson meg kell erősíteniük a jelenlegi felső vezetőket. Bizalom hiányában el kell indítani az új vezetők kiválasztási folyamatát.
• A szenátusok döntési hatáskörét vissza kell állítani minden kérdésben, így különösen az SZMSZ-módosítás, a rektorválasztás és a költségvetés kérdésében.

E folyamattal helyreállítható a szenátusok, illetve vezetők iránti egyetemeken belüli közbizalom, és lehetővé válik az egyetemek vezetőivel történő kormányzati együttműködés is.

Középtávú feladatok

Nem a kekva-kérdés az egyetlen feladat, amely a felsőoktatás előtt áll. Az elmúlt évtizedekben számos rossz gyakorlat rögzült, sok területen megszokottá vált az autonómiasértés, az államtól való függőség elfogadása, az egyedi alkuk és kijárások technikája. Az alábbiakban egy korántsem teljes listát adunk azokról a teendőkről, amelyek véleményünk szerint beavatkozást igényelnek az elkövetkezendő ciklusban:

1. Felsőoktatási stratégia kialakítása: az elmúlt 25–30 év gyorsan változó ágazatirányítói koncepciói szétzilálták a felsőoktatás értékeit és célrendszerét. Széttartó, egymásnak ellentmondó szakmai irányok, célzott jogalkotásból adódó ellentmondások, informális irányítási struktúrák jellemzik a mindennapi működést, az utóbbi években egyre erőteljesebben. Szükséges lenne széles körű ágazati párbeszédben újraértelmezni és megerősíteni az alapvető értékeket, és azokra figyelemmel egy új felsőoktatási stratégiát alkotni, ami alapjául szolgálhat egy új felsőoktatási törvénynek, a megnyíló EU-s források megfelelő tervezésének és felhasználásának, a sztenderdizált fenntartói és működési modell(ek) megalkotásának, valamint a következő periódusra vonatkozó finanszírozási szerződések megkötésének.
2. Érdemi lépéseket kell tenni annak érdekében, hogy a felsőoktatás vonzó életpálya legyen a legkiválóbb oktatóknak, kutatóknak és támogató munkatársaknak, és ezzel megszűnjenek az utánpótlás problémái. Emellett el kell indítani a felsőoktatásban folyó tanítás minőségének javításáról való közös gondolkodást, ami kiterjed a képzési szerkezet problémáinak lehetséges kezelésére, a tantervek szerkezeti átalakításának lehetőségeire, az egyéni tanulási utak jobb biztosításának módjaira, és a hallgató-központú tanítás módszereinek és körülményeinek fejlesztésére, hogy a képzések minősége és vonzereje a változó körülmények között is megmaradjon.
3. A finanszírozást illetően azonnal megoldandó feladat a tudatosan alulfinanszírozott, működőképességük határán lévő állami intézmények helyzetének átmeneti rendezése. Az ELTE, a Zeneakadémia, a Képzőművészeti Egyetem és a bajai Eötvös József Főiskola esetében kiegészítő finanszírozásra van szükség. A kekva intézmények ötéves közfeladat-finanszírozási szerződései 2026. december 31-én lejárnak. A hatéves finanszírozási szerződések rendszerét véleményünk szerint érdemes megőrizni és kiterjeszteni a teljes ágazatra, de az alapstruktúráján és a részletein változtatni kell, hogy az az ágazati célok mellett jobban szolgálják és ösztönözzék az intézményi stratégia célok megvalósítását. A szerződéseket hozzáférhetővé kell tenni a köz számára. Emiatt logikus lenne a 2027-es évet az átmeneti jellegű rendezésre szánni.
4. Ágazatirányítás és köztes szervezetek: a stratégiával párhuzamosan felül kell vizsgálni a felsőoktatáshoz kapcsolódóan meglévő, illetve hiányzó intézményrendszert, feladatelosztást. Strukturált kapcsolatot és szoros szakpolitika-koordinációs gyakorlatot kell kialakítani a másik minisztériumhoz tartozó tudományos és innovációs területtel. Különösen fontos lenne az adatalapú döntéstámogatást segítő oktatás-kutatási kapacitások kialakítása akár az egyetemeken lévő kutatási műhelyek rendszeres bevonásával, akár új háttérintézmény felállításával. Az ágazatközi párbeszéd, illetve ágazati önszabályozás erősítéséhez az érintettekkel közösen újra kell gondolni a Magyar Akkreditációs Bizottság (MAB) és a Magyar Rektori Konferencia (MRK) szerepét, feladatait, továbbá a MAB összetételét.
5. Szükségesnek látjuk a 2011. évi Nemzeti Felsőoktatási Törvény és kapcsolódó szabályozási környezetének megújítását. A jelenlegi szabályozás ellentmondásokkal terhelt, például részleteiben szabályozza az állami intézményeket, helyenként mélyen beleavatkozva a napi működésbe, miközben alig vannak állami intézmények. A magánintézményekre vonatkozó szabályozások pedig szétszórva, alig áttekinthető módon találhatóak a törvényben. Teljesen hiányzik a törvényből az intézményi autonómia kereteinek definiálása és garantálása, az állami „beavatkozás” határainak rögzítése. Szó sem esik az akadémiai szabadságról.
6. Fontosnak látjuk az Nemzeti Közszolgálati Egyetem (NKE) egyedi irányításának és kivételes helyzetének megszüntetését (a felsőoktatás egységes irányításának helyreállítását), a formális és informális szállítói monopóliumok felszámolását (pl. Neptun rendszer), továbbá a felvételi kapacitáselosztási folyamat (a vonalhúzás) átláthatóbbá tételét, a jutalmazó-büntető logika megszüntetését.

Számos tennivalója lesz tehát az új felsőoktatás-irányításnak, mindenekelőtt a modellváltás során bekövetkezett torz megoldások helyreállítása, ám az időkényszer miatt ezt meglátásunk szerint kétlépcsős folyamatban célszerű megtenni. E kérdésben is – mint a felsőoktatást új működésmódra és fejlődési pályára állító kezdeményezések esetében oly sokszor – elengedhetetlen azonban az érintettekkel (a rektorokkal, az oktatókkal és kutatókkal, a támogató munkatársakkal, a hallgatókkal és a szakmai szervezetekkel) való intenzív párbeszéd és egyeztetés, amelynek hatékony módját is ki kell alakítani és közösen be kell gyakorolni.