Nem biztos, hogy mindig a közbeszerzés a legjobb megoldás

Szebeni Dávid május 3-án tett közzé véleménycikket a G7-en. Cikkét írása szerint vitaindítónak szánja, és felhívja benne a szakma tagjait a párbeszédre. Ennek jegyében én is szeretnék reagálni a cikkre, és megosztani az álláspontomat.

A Szebeni Dávid által megfogalmazott állítások többségét osztom – nehéz vitatkozni például a közbeszerzések értékhatárának automatikus, inflációkövető kiigazításával vagy az önkéntes nyílt beszerzések ösztönzésével. Mindkettő kifejezetten üdvözlendő lenne. Néhány ponton azonban szeretnék további szempontokat behozni a vitába.

Legalacsonyabb ár

Leginkább az árral kapcsolatos első javaslattal szemben találhatók ellenérvek a nemzetközi szakirodalomban. Ez a javaslat azt mondja ki, hogy a beérkezett ajánlatok medián árától plusz/mínusz 15 százalékkal jobban eltérő ajánlatokat automatikusan zárják ki az ajánlatkérők a közbeszerzésekből. A javaslat a túl olcsó, „bóvli” ajánlatokat szűrné ki, mivel, ahogyan a szerző írja, az árindoklások a jelenlegi formájukban nem látják el céljukat, nem segítik annak valós megállapítását, hogy reális-e a megajánlott ár. A módszer egyébként nem lenne teljesen egyedi: lényegében hasonló rendszert alkalmaztak korábban Olaszországban (ahonnan a legkiterjedtebb empirikus bizonyítékok származnak a működéséről), és néhány más országban szórványosan, de Olaszországban 2008 környékén átálltak a legalacsonyabb árat alkalmazó közbeszerzési modellre.

A Világbank kiadványa szerint, amely a legalacsonyabb árak vizsgálatára ad módszertant, a kartellgyanús piacokon jobban át kell gondolni a túl alacsony árak megállapítását és kizárását, míg a Szebeni által leírt módszerekhez hasonlók jobban működhetnek egészségesen versengő piacon, ahol egymástól független ajánlatok érkeznek. Az olasz rendszerről szóló kutatások eredményei is többnyire ezt mutatják: abban a rendszerben, ahol az átlagárhoz legközelebbi ajánlatot választották, statisztikailag bizonyíthatóan összejátszottak a jelentkezést benyújtók, hogy együtt mozgathassák az átlagot, igaz, ez ott akár lefelé vagy felfelé mozgásban is tetten érhető volt. Ez a medián ártól csak 15 százalékos eltérést megengedő rendszerben is lehetséges. Még azok a kutatások is, melyek azt mutatják, hogy egy kartellmentes környezetben hasznos lehet a mediánáras aukció, azt találják, hogy ezek az árverések növelték az árat.

Ez a módszer ráadásul nem ösztönzi a teljesen új, akár radikálisan alacsonyabb költségű technológiák bevezetését a közbeszerzés teljesítése során.

Különösen akkor láthatunk erre példákat, ha egy korábban megszokott kiírásból kivesznek egy versenyszűkítő feltételt, és hirtelen sokkal több cég vagy technológia képes a feladat ellátásra, mint korábban. Ezt pedig nem minden jelentkező veszi észre vagy tudja érvényesíteni.

A magyar kkv-k támogatása természetesen fontos feladat, ám – ahogyan azt a szerző is több ízben hangsúlyozza – a közgazdaságtan alapelve szerint a problémákat a lehető legközvetlenebb és legmegfelelőbb eszközökkel érdemes kezelni, így a magyar kkv-k támogatását én inkább más csatornákon keresztül látom célravezetőnek. (Például kutatás-fejlesztési és innovációs támogatások révén, együttműködési platformok létrehozásával és működtetésével, vagy az adminisztratív terhek csökkentésével.)

A magyar állam nemrég két kísérletet tett a magyar kkv-k közbeszerzésbe való bevonásába. Egy 2023-ban indult program keretében azok a magyar kkv-k, amelyek legalább 12 hónapja léteznek, de az elmúlt 12 hónapban nem indultak magyar közbeszerzésen, az indulásért 600 ezer forint támogatásban részesülnek (a támogatás vállalkozásonként egyszer kapható meg). Mivel a támogatás nincs valóban versenyképes ajánlat benyújtásához kötve, érdemes lenne a program lezárultával megvizsgálni, hogy ezen támogatott vállalatok milyen gyakran tudtak valóban elnyerni közbeszerzéseket.

Nemrég, 2025-ben megjelent egy kormányrendelet is, amely az úgynevezett innovációs közbeszerzések arányát – amikor a beszerző nem specifikációkat ad meg, hanem a problémáit fogalmazza meg, és arra keres megoldást – szeretné növelni a közigazgatási közbeszerzésekben 2030-ra.

Az ár melletti szempontok

Igaz, hogy sok beszerzésnél, főként a nem homogén termékeknél és szolgáltatásoknál, az ár mellett a minőség is nagyon fontos szempont. Az ár melletti tényezők értékelése fontos, több példa is van arra, amikor a szakértelem értékelése jó megoldás lehet. De csak akkor segít, ha nem szab túl könnyű feltételt az extra pontok elnyeréséhez.

Külön kérdéseket vetnek fel azok a közbeszerzések, amelyekben az áron kívüli kritérium nagyobb súllyal esik latba, mint maga az ár.

Kiírások mérete

Jól ismert, hogy a kisebb csomagokban kiírt közbeszerzések nagyobb versenyre adnak teret, hiszen a kisebb volumenű feladatokat potenciálisan lényegesen többen el tudják látni, mint a nagyobbakat. Ennek azonban van egy határa. Ahogyan Szebeni Dávid is megemlíti, egy közbeszerzésen való indulás jelentős fix költséggel jár mind a specifikus tudás, mind adminisztráció szempontjából, ezért a nagyon kis volumenű tételekben történő kiírás árfelhajtó hatást is kifejthet, hiszen a pályázónak nagyjából ugyanazt a fix költséget kell egyetlen kiíráson visszakeresnie, így kevésbé kompetitív árat tud kínálni.

Újrapályáztatás nehézségei

Előfordul, hogy az ajánlatkérő egy szolgáltatást meghatározott időre, például három-öt évre vett igénybe, és a szerződés lejárta után is szüksége van rá. Ilyenkor a korábbi szolgáltatóval szemben, ha az újra indulni szándékozik a pályázaton, rendkívül nehéz felvennie a versenyt más, hasonló szolgáltatóknak. Még viszonylag egyszerű piacon is jelentős információs előnye van annak, aki korábban végezte a szolgáltatást: a lehető legjobban ismeri annak részleteit, és a teljesítés során a saját költségeit is pontosabban megtanulta felmérni.

A közgazdasági elmélet ezt „toehold”, azaz „ajtóban lévő láb” problémának nevezi. Amennyiben valószínűsíthető, hogy egy versenytárs a te költségeidnél fixen alacsonyabb költségekkel rendelkezik, vagy jobban ismeri a valós költségeket, akkor nem érdemes elindulni a tenderen: ha nála alacsonyabb árat ajánlasz, várhatóan alulbecsülted a költségeket, és vesztenél az ügyleten; ha magasabbat, akkor nem fogod megnyerni a tendert. Hasonló probléma merült fel például a Wellcome gyógyszergyár 1995-ös, Glaxo általi felvásárlásának esetében, ahol a Glaxónak előnye volt a többi potenciális felvásárló céggel (a Zeneca és Roche gyógyszergyártó cégekkel, amelyek nem is szálltak be a versenybe) szemben. A Wellcome tulajdonosai számára keletkezett kárt egymilliárd dollárra becsülték akkori árakon.

Ez a jelenség különösen erőteljesen jelentkezik informatikai beszerzések esetén, amelyek jellegüknél fogva nehezen specifikálható projektek. Tovább nehezíti a helyzetet, ha az egyik pályázó már rendelkezik olyan kifejlesztett szoftverkóddal, amely az ő tulajdonában van, ilyenkor rendkívül nehéz váltani. Éppen ezért informatikai beszerzéseknél kiemelten fontos a kiírásban biztosítani, hogy a kód a beszerző tulajdonába kerüljön.

Kockázatmegosztás

Ahogyan az államtól független üzleti szférában, úgy a közbeszerzések világában is vannak olyan kockázatok, amelyeket vagy az ajánlatkérőnek, vagy az ajánlattevőnek viselnie kell. Amennyiben a kiíró ezeket a kockázatokat az ajánlattevőre hárítja, úgy az a kérdéses költséget várható értékénél magasabban fogja beárazni, hiszen ő is biztosítani szeretné magát a veszteség ellen.

Mivel a közszférában a tudatos kockázatvállalás általában nem kívánatos, érdemes a problémára más megoldásokat találni. Fontos tisztában lenni például azzal, hogy ha bizonyos kockázatokat – árfolyammozgásokat, extra díjak vagy adók változásait – az ajánlattevővel fizettetünk meg, várhatóan rosszabb ajánlatot fogunk kapni, mintha az ajánlatkérő szervezet külön úton, erre szakosodott biztosítóval fedezné a vállalni kívánt kockázatokat.

Belső vs. külső megoldások

A nyolcvanas évektől kezdődően sok országban, így például az Egyesült Királyságban is általános gyakorlattá vált a legtöbb állami feladat kiszervezése azzal az indokkal, hogy az adott területre szakosodott külső cégek „jobban értenek hozzá”, és olcsóbban el tudják látni a feladatot. Az utóbbi években azonban Angliában is erőteljes trend indult el a feladatok „visszaszerzése” irányába. Ez részben a közbeszerzések azon felára miatt történik, amelyről Szebeni Dávid is ír, részben azon okok miatt, amelyekről itt írtam. Az önkormányzatok egyre több korábban kiszervezett szolgáltatást, például hulladékgyűjtést, szociális ellátást, létesítménygazdálkodást hoznak vissza saját hatáskörbe.

A költségek csökkentése érdekében Magyarországon is érdemes lehet végiggondolni in-house kapacitások kiépítését főként olyan területeken, amelyek az alaptevékenységhez kapcsolódnak.

Tervezett ráfordítás láthatósága

Az állami és önkormányzati költségvetés publikus információ. Vannak olyan költségtételek, amelyek egyenként, önálló soron jelennek meg a költségvetésben, és vannak, amelyek különböző okokból nem: például mert egy cégnél belső feladatként szerepelnek, vagy mert több feladatot együttesen kezelnek. Egy olyan kiírásnál, amelyből látszik, hogy az ajánlatkérő pontosan mekkora összeget tervezett az adott feladatra, ez az ár várhatóan egyfajta „koordinációs eszközként” jelenik meg az ajánlattevők számára. Vagyis feltételezhetik, hogy versenytársuk sem ígér majd jelentősen az alá, ha ők maguk sem szoktak ennél lényegesen kedvezőbb árat ajánlani egy hasonló feladatra.

Ennek következményeként, ha valaki ténylegesen jóval olcsóbban el tudná végezni a munkát – mert mondjuk a költségvetés tervezésekor még nem volt minden szempont és részlet tisztázott – ez az alacsonyabb költségszint könnyen lehet, hogy nem fog érvényesülni, hanem legalább részben a vállalkozó profitjába épül be, ahelyett, hogy plusz tartalékként a költségvetésben és így az adófizetőknél maradna.

Korrupció hosszú távú következményei

A fentiekből sajnos az is következik, hogy a korrupt vagy csak nem optimális közbeszerzéseknek és az azokon keresztül megvalósuló túlárazásnak nemcsak a jelenre, hanem a jövőre nézve is súlyos következményei vannak. Egyértelmű váltásra van szükség ahhoz, hogy a korábbi kudarcokat követően a tenderekről kiszoruló, ám a nemzetközi vagy a hazai magánpiacon életben maradó cégek újra hajlandók legyenek versenyezni az állami közbeszerzésekért. Nem is beszélve azokról a vállalkozásokról, amelyek vagy végleg kiléptek a piacról, vagy tönkrementek – az ő helyüket a legtöbb szektorban rendkívül nehéz pótolni.

(Szebeni Dávid vitaindító cikkére a Magyar Mérnöki Kamara elnöke is válaszolt, a cikk itt olvasható.)